云顶财说 | 潘越、纪翔阁、宁博、陈怡萍：破产审判改革、财政减负与企业降税
编者按
本文立足于中国分地区试点设立清算与破产审判庭的现实场景，从地方财政压力与企业税负的关系入手，深入剖析破产审判改革对于企业减税降负的潜在影响。本文不仅有助于市场各方更加全面地洞悉破产审判改革的经济价值，同时还为持续完善市场退出机制、推动减税降负政策落实，进而激发地区经济活力提供了有益的政策参考。本文发表于《世界经济》2023年第1期。
破产审判改革、财政减负与企业降税
潘越1、纪翔阁2、宁博3、陈怡萍1
1厦门大学经济学院
2厦门国家会计学院
3厦门大学管理学院
在中国迈向现代化法治国家的过程中，企业破产制度建设是建立具有中国特色社会主义市场经济体系的重要内容（王伟，2020），也是完善市场退出机制、激发市场经济活力的关键举措（White，1994；LiandPonticelli，2022）。早在20世纪80年代，中国就开始探索构建企业破产相关的法律体系，不过与发达国家相比，国内的破产环境一直有待提升。其中主要的原因是，中国各级法院在过去很长一段时间内缺少专门的破产案件审判机构，且案件审判经验不足，影响到破产、重整通道的通畅度（LiandPonticelli，2022），使得破产相关的法律落地困难。党的十八大后，中国经济逐步进入由高速增长转向高质量增长的历史新阶段，同时也对破产制度建设提出了更高要求。2016年，最高人民法院大力推进破产审判改革，在全国各地区试点设立清算与破产审判庭，为加速推进供给侧改革和经济转型升级提供了重要的法治保障。破产制度为无效低效企业的处置提供了“破”和“救”两条不同措施。一方面，部分经营难以为继的低价值企业可以通过申请破产从而有序、高效、低成本地离开市场，实现市场资源的优化再配置；另一方面，少数经营困难但仍有挽救希望的高价值企业，则可以借助破产重整涅槃重生。从破产审判改革的初衷看，无论是司法改革成效还是微观经济影响，前述影响都不难预见。那么，除此之外，破产审判改革是否在更广泛的市场经济活动中产生了影响？
在中国现行的财税体制下，地方财政压力能够通过改变征税部门的征税努力，进而影响地区内的企业税负（陈晓光，2016；席鹏辉和周波，2021），这为探究破产审判改革的广泛经济影响提供了一个有益的观察视角。早年由于市场退出机制不完善，大量无效低效企业难以有序退出市场，甚至需要地方政府“输血”才能勉强存续，给地方财政造成了巨大负担（Arrowsmithetal.，2013；李旭超等，2018）。在此情况下，当地税收征管部门有激励通过提高征税努力程度，增加地区内企业的税负水平。清算与破产审判庭旨在畅通市场退出机制，摆脱无效低效企业沉重的包袱，促使地方经济“轻装上阵”，有助于直接或间接缓解地方财政压力，进而降低地区内企业的税负水平。其中，直接影响体现于通过加速出清无效低效企业，为地方财政“节流”；间接影响则表现为将这些低效企业占用的经济资源重新投入市场，进而提高资源的经济效益，为地方财政“开源”。
近年来，“减税降负”一直是党中央高度关注的问题。本文沿袭上述地方财政压力影响企业税负的理论逻辑，尝试检验破产审判改革对地区企业税负的潜在影响，从而为进一步推进破产制度建设和深化减税降负改革提供有益参考。具体而言，本文以2012-2019年的A股上市公司为研究样本，基于各地区试点设立清算与破产审判庭的理想实验场景，手工搜集各地区设立清算与破产审判庭情况的数据，深入研究破产审判改革与当地企业税负的内在关联。在此基础上，本文进一步针对具体的影响机理展开全面细致的探讨，并分别从法院和地区两个层面对研究结论进行拓展深化。结果发现，地方清算与破产审判庭的设立可以降低辖区内企业的税负。机理分析显示，地方清算与破产审判庭提高了破产案件的审理效率，并通过为地方财政节流和开源两个途径减轻财政压力，进而减小地方政府的征税激励，降低企业的税负水平。在扩展性讨论中，本文围绕法官特征和地区差异等方面展开了更深入的探讨，结果显示：当地方高级人民法院院长来自最高法或最高检，以及更加熟知当地情况时，破产审判改革对降低企业税负的影响更明显。此外，在司法效率更低的地区，破产审判改革的效果更好。最后，当地方无效低效企业比重更高时，破产审判改革对企业降税的影响更大。
相比于既有的研究文献，本文主要有如下贡献：
首先，丰富了破产审判改革相关的经济学文献。破产审判改革是完善中国司法系统建设的重要实践，其对于淘汰落后产能，推动经济高质量发展具有重要意义。不过遗憾的是，目前关于破产审判改革的讨论主要集中于法学领域，对于其对微观企业的经济影响关注不足。本文以试点设立清算与破产审判庭为研究场景，探究破产审判改革对于企业税负的影响。这不仅有利于市场各方更加全面地洞悉破产审判改革的经济意义，同时也为学术界开展法与经济相关研究提供了新的视角。
其次，扩展了企业税负影响因素的学术认知。企业税负一直是税收政策制定者与研究学者关注的焦点，许多学者从法治视角探讨了企业税负的影响因素。法治包括立法、执法和司法，不过既有研究主要聚焦于前两个环节，即探究了税法改革（陈钊和王旸，2016；范子英和彭飞，2017）和税收执法（吕冰洋等，2016；白云霞等，2019）对企业税负的直接影响，而对于司法的影响关注不足。本文从破产审判司法改革的视角，为理解中国企业的税负问题提供了新的经验证据，是对既有法与企业税负相关文献的有益补充。
最后，为厘清地方财政与税收的关系补充了新证据。大量文献已经表明，地方财政压力可以通过税收征管部门转移给微观企业。本文研究发现，完善的市场退出机制不仅可以减少地方财政支出，还可以通过激发经济活力增加财政收入，进而降低企业税负。本文的研究结论对于政府部门思考如何完善财税制度设计，从而更好地落实减税降负政策提供了有益参考。
由以上研究结论，本文得到如下启示：
第一，应持续深化破产制度改革创新，完善市场退出机制，激发地方经济发展活力。近年来，随着“大众创业、万众创新”战略的驱动以及商事制度改革的开展，中国市场主体数量迅猛增长。然而，相较于愈发完善的市场进入制度，市场退出机制建设呈现出一定的滞后性，大量难以退出市场的僵尸企业给地方财政造成很大压力，成为地方经济发展的沉重负担。破产制度是市场退出机制的重要组成部分，本文发现，破产制度改革有助于地方政府摆脱财政包袱以及盘活地方经济。因此，在“十四五”时期加速推进经济高质量发展的当下，各级政府应积极创新破产制度改革举措，破除市场退出机制的制度障碍和市场阻碍，通过地方财政“轻装上阵”，市场经济“破旧立新”，加速形成经济发展新动能。尤其是对于地方财政负担较重、法治水平较低的中西部地区，更要注重通过相关制度性改革来为经济转型升级创造机遇。
第二，应加速推进法治化营商环境建设，为经济高质量发展营造更好的市场环境。法治是市场经济的内在要求，也是经济高质量的重要保障。最近十多年，中央政府针对不同市场需求，围绕知识产权保护、环境保护、破产制度等方面开展了一系列法治实践，极大地推动了法治化营商环境的建设进程。事实上，法治作为经济发展的基础保障，其经济功能除了达成相关法治实践的直接意图，还可能在更为广泛的经济活动中具有积极影响。例如，本文就发现，旨在畅通市场退出机制的破产审判改革有利于企业减税降负。因此，各级政府部门要更加深入全面地推进法治化营商环境建设工作，以便最大程度地释放法治的正外部性和激发经济发展潜力。
第三，新时代经济领域的深化改革应重视不同制度改革之间的协调与配合，从而更好地为经济转型升级发展提供助力。近几年，为帮助微观企业在国内外复杂经济环境中从容应对各类挑战，中国各级政府出台了一系列改革举措，例如“减税降费”、多层次资本市场建设等。这些措施在为企业提供支持的同时，在落实过程中也可能存在因制度改革配合不足而降低改革效果的情况。例如本文发现，在现行财政制度下，当地区财政压力较大时会造成对正常企业的税负扭曲，这或将影响企业减税政策的落实。当前，中国经济发展面临全球疫情反复、世界经济复苏不平衡等众多挑战，持续深化经济领域的各类制度改革是我们从容应对挑战的必由之路。在新的历史阶段，相关改革要加强不同部门之间的协调和润滑，从而更好地发挥中国经济发展的制度性优势。
参考文献
[1]Arrowsmith，M.；Griffiths，M.；Franklin，J.；Wohlmann，E.；Young，G.andGregory，D.“SMEForbearanceandItsImplicationsforMonetaryandFinancialStability.”BankofEnglandQuarterlyBulletin，2013，53（4），pp.296-303.
[2] Li，B.andPonticelli，J.“GoingBankruptinChina.”ReviewofFinance，2022，26(3)，pp.449-486.
[3] White，M.J.“CorporateBankruptcyasaFilteringDevice:Chapter11ReorganizationsandOut-of-CourtDebtRestructurings.”JournalofLaw,EconomicsandOrganization,1994，10（2），pp.268-295.
[4] 白云霞、唐伟正、刘刚（2019）：《税收计划与企业税负》，《经济研究》第5期。
[5] 陈晓光（2016）：《财政压力、税收征管与地区不平等》，《中国社会科学》第4期。
[6] 陈钊、王旸（2016）：《“营改增”是否促进了分工：来自中国上市公司的证据》，《管理世界》第3期。
[7] 范子英、彭飞（2017）：《“营改增”的减税效应和分工效应：基于产业互联的视角》，《经济研究》第2期。
[8] 李旭超、鲁建坤、金祥荣（2018）：《僵尸企业与税负扭曲》，《管理世界》第4期。
[9] 吕冰洋、马光荣、毛捷（2016）：《分税与税率：从政府到企业》，《经济研究》第7期。
[10] 王伟（2020）：《非正常经营企业强制性市场退出机制研究——优化营商环境背景下的行政规制路径》，《行政法学研究》第5期。
[11] 席鹏辉、周波（2021）：《经济波动、企业税负与环境规制——来自重点税源企业的证据》，《经济学动态》第6期。