对话中国社科院王谋|欧盟碳关税：会对我国经济带来哪些影响？如何看待和应对？

转自：中国环境网

北京时间2月9日，欧洲议会环境、公共卫生和食品安全委员会（ENVI）正式通过了欧盟碳边境调节机制（CBAM）的协议，确定碳边境调节机制（CBAM，又称“碳关税”）将从2026年1月正式起征。如何看待欧盟碳关税？其实施会对我国带来哪些影响？如何应对？本报记者采访了中国社会科学院生态文明研究所研究员王谋。

王谋，中国社会科学院生态文明研究所研究员，现任中国社科院生态文明研究所可持续发展经济学研究室主任，同时兼任《联合国气候变化框架公约》“卡托维兹专家委员会”委员，联合国开发计划署“2030可持续发展目标本地化平台”咨询委员，《中国城市与环境研究》英文期刊执行主编，中国社科院可持续发展研究中心秘书长，研究领域包括应对气候变化政策措施、区域低碳发展战略、联合国2030可持续发展目标本地化实施等。2010年起参加中国政府《联合国气候变化框架公约》谈判代表团，负责“应对措施”议题谈判，该议题覆盖“碳关税”“公正转型”以及“经济多样化转型发展”等内容。欧盟碳关税是对全球气候治理多年来形成的缔约方协商一致原则的挑战，其实质是单边贸易壁垒。中国环境报：欧洲议会环境、公共卫生和食品安全委员会日前正式通过了欧盟碳边境调节机制（CBAM）的协议，确定碳边境调节机制（又称“碳关税”）将从2026年正式起征，如何看待这一协议？王谋：欧盟碳关税从发起到规则制定再到未来实施都是欧盟的单方行为，与《联合国气候变化框架公约》等国际法等存在冲突。世贸组织框架下，关于碳关税一直存在争议，支持和限制碳关税实施似乎都能找到一些解释的空间，碳关税实施是否违反WTO规则具有一定的模糊性。但是，《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》明确强调了各国在全球应对气候变化进程中承担“共同但有区别的责任”原则，欧盟碳关税方案要求各国承担完全一致的碳价成本，是对“共区原则”的否认和挑战。《巴黎协定》下，几乎所有主要经济体都提出了减排目标，也就是履行了全球气候治理的责任和义务，欧盟也是《巴黎协定》缔约方之一，一旦达成协定，各方也就是相应接受了其他国家的行动承诺，达成了共识。但在《巴黎协定》之外，欧盟又要单独实施碳关税，无疑是对《巴黎协定》多方共识的背离，其碳关税措施的单边属性更是对全球气候治理多年来形成的缔约方协商一致原则的挑战。其本质是转移应对气候变化所承担的责任和义务，强迫或间接导致发展中国家承担不合理减排义务，对发展中国家社会经济发展构成障碍。因此，无论是从维护多边主义的角度看，还是从维护《联合国气候变化框架公约》等国际法的角度看，我们都应立场坚定地反对欧盟碳关税的制定和实施。中国环境报：一些欧盟国家认为，实施减排政策后，其可能因为欧盟域内征收碳排放税增加成本，降低国际竞争力，甚至出现产业转移等负面影响。这是欧盟推行碳关税最主要的理由。这种观点，您怎么看待？王谋：由于实施比较严格的环境管制，导致欧盟企业税负较重，从而降低国际竞争力，甚至导致产业外迁到环境管制较松的国家，出现碳泄漏，这都是发达国家推行碳关税的主要借口，表面上看似有理，但从发达国家历史排放责任以及实证研究等多方面综合分析，这些看似合理的借口，并不能构成欧盟等发达国家实施碳关税的理由。发达国家通过先期大量温室气体排放，已经积累了先进的生产技术、设施、管理方式以及研发资金，其竞争力和全球领导力应该依靠不断创新技术、改进生产和管理方式，提高生产效率、能源利用效率，从而提升碳生产力，推动全球技术升级，并在全球技术升级的过程中获得竞争优势。而不应是故步自封，通过设计贸易措施等政策壁垒，巩固其竞争力，这种做法不符合人类社会可持续发展的要求，更不符合《联合国气候变化框架公约》“发达国家缔约方应当率先应对气候变化及其不利影响”的约定，使发展中国家承担了不应有的经济和社会代价。一些发达国家担心，在发展中国家尚未推行减排措施的情形下，发达国家实施减排措施将导致其碳密集型行业向外转移，致使发达国家实施减排政策无法取得实效。应该说，影响产业布局和制造业投资的因素很多，环境管制政策是其中之一，但相比市场规模、需求增长预期以及产业链体系、工资水平、土地价格等因素，未必能成为决定性因素。IPCC报告、世界银行等实证研究也说明，尽管发达国家实施了温室气体总量减排相关的政策措施，并没有充分证据显示这些政策措施导致全球碳密集型产业格局的大调整，发达国家相关行业因为减缓气候变化措施，导致竞争力下降而向发展中国家发生转移。由此可见，发达国家关于推行碳关税的几个主要考虑不能构成其实施碳关税的理由。长期来看，气候友好型技术的研发与应用，才是既满足碳排放约束又能保证经济发展的根本解决途径，作为资金、技术皆备的发达国家责无旁贷。发达国家应该积极探索绿色低碳创新发展路径，并将发展经验外溢到发展中国家，从而推动全球绿色转型发展。通过推行单边贸易政策、设置贸易壁垒的方式，对改进发达国家内部资源利用效率和全球应对气候变化的合作都没有好处，还有引发贸易战的潜在风险。虽然目前碳关税提案只是针对部分行业和出口产品，但如果征税行业和范围进一步扩大，或者其他国家纷纷效仿或联合实施碳关税，将扩大甚至数倍地增加碳关税产生的经济影响。中国环境报：欧盟碳关税一旦实施，将对我国带来哪些经济影响？王谋：欧盟是中国第二大商品出口市场,2021年中国对欧盟的商品出口额占中国商品出口总额的15.43%，碳关税实施可能对中国造成显著影响。我们用目前最新的结合经济普查资料编制的投入产出表（2018），以及2018年的进出口数据和能源消费数据进行了测算，中国对欧盟出口商品的“直接+间接”碳排放总量为8059.370万吨，其中中国对欧盟出口的碳关税涉及的行业“直接+间接”碳排放占比为19.091%，最近几年的数据变化不大。具体行业方面，中国对欧盟的电力出口为零，因此电力行业不存在对欧盟出口的碳排放。其他行业中，中国对欧盟出口的化学品的“直接+间接”碳排放最多，达到501.994万吨，占中国对欧盟出口“直接+间接”碳排放总量的6.229%，其次是钢铁和聚合物，分别为474.557万吨、399.058万吨，铝、化肥、水泥等行业较少，分别为159.652万吨、2.780万吨、0.551万吨。如果以70欧元/吨碳即80美元/吨碳作为基本碳价计算，欧盟碳关税措施将可能对中国征收12.309亿美元的碳关税。中国环境报：在过渡期结束以后，征税范围可能增加进口产品在其生命周期上游的碳排放即对进口产品的隐含碳排放进行征税，如果考虑到产品上游的碳排放，我国将会被征收多少碳税？王谋：如果考虑行业上游产品的碳排放，2018年中国对欧盟出口的隐含碳排放总量为4.242亿吨，占到中国出口隐含碳排放总额的13.32%，其中可能受到CBAM方案影响的隐含碳排放为4618.507万吨，占中国对欧盟出口隐含碳排放的10.9%。如果以80美元/吨碳计算，中国可能被欧盟征收36.948亿美元的碳关税。可以看到，如果考虑上游产品碳排放，需要交纳的碳税将是征收范围只涉及“直接+间接”排放碳关税的3倍多。中国环境报：征税范围越宽，是否意味着给中国带来的出口损失越大？王谋：的确如此。虽然目前碳关税提案只对我国部分碳密集型行业和产品产生影响，但如果征税行业和范围进一步扩大到机械、服装等领域，或者其他发达国家纷纷效仿或与欧盟形成碳关税同盟，对我国制造业出口的影响将成倍放大，对部分出口行业直接经济影响和间接社会影响都将比较明显。在征收碳关税的情况下，发展中国家虽然可以通过支付更高额度的关税实现出口，但实际上可能严重影响出口行业的利润率，导致相关行业、企业国际竞争力的大幅下降，进而导致行业的重大调整，甚至会影响行业的正常和可持续发展。积极关注欧盟碳关税及其未来发展趋势，并评估其可能对中国整体及各行业的影响，对其进展做到心中有数。同时，从政治、经济、技术等层面系统应对。中国环境报：面对欧盟碳关税，我国该如何应对？王谋：首先要积极动态关注并评估影响。欧盟碳关税是一种单边措施，这意味着欧盟不需要与其他国家进行磋商就可决定碳关税方案的所有内容。我们要积极关注，并评估其可能对中国整体及各行业的影响，对其进展做到心中有数。同时，从政治、经济、技术等层面系统应对。政治层面上，旗帜鲜明反对单边措施，推动建立多边协调机制。碳关税问题是在全球协作应对气候变化的多边进程中产生的问题，必然需要在多边进程中协商解决。《联合国气候变化框架公约》谈判中“应对措施”议题为碳关税问题多边协商提供了平台和机制，中国可据此要求欧盟在联合国平台下与其他国家保持对话和沟通，避免采取单边措施。欧盟推动单边贸易措施并不得人心，中国可联合其他国家推动建立多边协调机制，共同反对欧盟碳关税单边措施。经济层面上。欧盟推进碳关税单边措施，其规则必然有利于欧盟，未必考虑中国等发展中国家权益，如果中国完全陷入与欧盟辩论、对话具体实施规则，则会陷入欧盟引导的话题设置和对话逻辑。我国可着力研究对等反制计划，主动引导话题设置，可以考虑跳出气候治理领域寻找贸易平衡点。此外，在实施国内碳定价机制以平衡碳关税方面，可加快推进国内碳市场、碳税等相关碳定价措施的布局和实施，进一步提高国内碳定价机制的实施效率。技术层面上。加强对欧盟碳关税机制重点要素的研究，包括如何评价各国努力是否对等、如何协调外部机制避免对贸易商品进行双重征税、如何评估欧盟出口产品退税机制、碳关税机制中产品碳排放核算方法、基准线计算问题等。在必要的时候，可以从碳关税执行技术层面提出挑战，阻止或者延缓其实施。同时，将碳关税与普通货物和服务贸易关税、双边经贸关系、全球治理的总体格局和需求、全球和国内碳定价机制协同考虑，提出综合应对方案。