吴向芸︱现代综合交通运输的立法模式及制度构想
转自：上观新闻
随着“现代综合交通运输”战略的提出，我国交通运输由跨方式运输系统拓展为跨区域、跨领域的多维综合系统，并凝聚“人民性”交通与“整体型”行政的理念共识。由于综合交通运输内部存在多层次的法律关系结构，应采取二元立法模式，分别制定综合交通运输法和多式联运法，由此形成逻辑严密的综合交通运输法律体系。从宏观与微观视角分别进行制度构想，立法可在把握立法功能定位和价值原则的基础上，进一步细化职能，并设立专门区域协调组织，以促进综合交通运输的可持续发展。
引言
党的二十大报告提出，要加快建设交通强国。交通运输是国民经济中基础性、先导性、战略性产业和重要服务性行业。目前，我国交通运输基础设施网络日趋完善，我国经济发展迈入新常态，交通运输领域建设因而面临新的要求，即整合现有交通运输资源，建设现代综合交通运输体系。
然而，当前法学界对此鲜有公法层面的讨论，主要聚焦于综合执法和多式联运私法问题开展研究。我国已有的交通领域法律规范呈碎片化，统合各具体运输法律的一般性和基础性法律规范尚未成型。交通运输法学领域研究大多认同针对现代综合交通运输进行立法或修法之必要性，但在搭建“现代综合交通运输体系”中，尚未对其概念内涵和法律依据予以明确，立法模式的选择也未达成共识。本文围绕交通运输体系的法律关系构成，透过实践例证，剖析我国构建现代综合交通运输体系宜采取的立法模式，并尝试提出制度构想，于本土国情背景下构造可持续交通运输治理的理想图景。
一、现代综合交通运输的理念嬗变及法律诠释
我国对综合运输的研究始于20世纪50年代后期。至“十三五”规划时期，国家首次提出将“构建现代综合交通运输体系”作为我国交通运输行业的发展任务。“综合运输”一般指“为实现运输领域各方面的统一协调发展而将单一的运输方式有机串联，从而形成安全、快捷、方便、舒适、经济优质服务的综合系统”。“综合运输”呈两项表现特征：其一，运输资源得到合理配置，各个运输合理分工、充分协作，并形成科学的交通设施网络。其二，“综合运输”包含了发展多式联运的内在要求。虽然概念本身未明确表达出与“多式联运”的包含关系，但“运输结构”“有机串联”等词汇暗含对运输客体在整个跨方式运输流程中应当无缝衔接的内在预期，发展多式联运是其实现的必要途径。
在此基础上，交通运输的发展理念不断拓展升级，由“综合”逐渐演变为如今的“现代综合”。国务院在《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》中制定了“服务大局，当好先锋”“系统推进，衔接融合”“创新驱动，深化改革”“绿色转型，安全发展”的四项发展原则。与“综合”相比较，“现代综合”着眼于国家社会的整体利益，不仅追求各交通运输方式的协调、串联，也追求区域发展协调以及交通运输系统与土地、能源、环境等外部环境的全面协调。党的二十大报告明确提出“促进区域协调发展”“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”。区域协调发展与绿色发展理念已深入融于交通运输领域。因此，我国综合交通运输的发展目标由跨方式运输系统拓展为跨区域、跨领域的多维综合系统，具有高度统筹功能的行政体制和法律制度因而显得尤为重要。
2019年党中央发布《交通强国建设纲要》，将“建成人民满意、保障有力、世界前列的交通强国”作为指导思想，从而确认了交通运输“人民性”的价值导向。“人民性”不仅意味着人民权益于交通运输领域的决定性价值地位，也暗含了“整体型”行政的实践逻辑。“人民”是一个整体概念，其权益无法单独量化给某个地方、行业或成员，而是代表公共利益与公共福祉。“整体型”行政意味着治理功能的整合和协调，其潜在目的是避免部门利益或地方利益的掣肘阻碍公共服务目标的实现。
构建现代综合交通运输体系正是“人民性”交通的必然要求，亦是“整体型”行政于交通运输领域的具体实践，强调价值目标与治理模式之整体性。《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》中强调“整体效益”及“一体化提升”，并针对协调发展与协同合作作出一系列政策部署。此外，交通运输管理部门也历经多次整合，为“将跨部门的外部协调转化为部内协调”，由原本部门“各自独立”逐渐迈向具有综合性和整体性的交通运输部统领体制。在“大部制”的体制基础上，“现代综合”理念为交通运输领域治理能力提出了更为丰富多元的挑战目标——不断完善运输基础网络，确保交通发展符合资源及环境承载能力，进一步提升自身运行安全水平和对国家战略安全的保障能力，并将人工智能、新能源等新型行业技术应用于交通发展等。交通运输的可持续发展不但依托于运输管理部门内部的统筹协调，更依托于行政体系的整体协调，从而实现交通运输业综合多维的发展治理。
宪法是国家法律法规和各种制度的总依据，综合交通运输立法应当符合宪法。现代综合交通运输以“整体型行政”为价值导向，追求建设“人民满意交通”，其潜在要求是促进我国综合交通运输的全地区、全方位发展，以促进交通运输发展的均衡性，这与我国现行宪法规定的公民平等权相融相通。平等权最初仅指向法律适用的平等，后拓展至参与权上的平等，平等地获得国家福利制度的给付，包括使用公共设施和政府财政等。作为交通运输服务的主要提供者，政府应当保障公民获取交通运输资源的机会平等。目前我国城乡、地方之间交通运输发展极不均衡，间接阻碍了平等权的保障。国务院《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》在“系统推进，衔接融合”原则中提出“补齐西部地区路网空白、促进跨区域协调融合发展”的要求，其核心思想与宪法规定之平等权价值相契合。
从“发展社会主义市场经济”的宪法规定来看，我国亟须建立统一大市场，以依托其“顺利实现国内外经济循环和扩大再生产”。为建设全国统一大市场，构建新发展格局，2022年中央出台《关于加快建设全国统一大市场的意见》中提出“完善国家综合立体交通网，推进多层次一体化综合交通枢纽建设，推动交通运输设施跨区域一体化发展”的要求。可见，构建综合交通运输体系，完善现代流通网络已在中央层面形成共识，也成为“以国内大循环为主体，国内国际双循环”经济发展格局的逻辑起点。
此外，2018年修改的宪法文本明确提出了“生态文明”的发展要求。考虑资源和环境的承载能力，保证交通运输系统与外部生态系统协调发展，既是交通运输领域现代综合化表现，亦具备宪法依据。因此，我国现行宪法虽未明确提及“现代综合交通运输”一词，但其发展理念已然蕴含于宪法文本中。
二、现代综合交通运输立法的模式选择
中央印发《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》提出“到2025年政府行为全面纳入法治轨道”的法治战略构想。当前我国针对公路、铁路、民航、水运、邮政五项运输行业分别制定法律并配套行政法规，并形成相对独立的五项系统。系统内实行不同的行政体制，导致交通运输管理主体数量众多，层次复杂。此外，不同系统对各自运输方式的赔偿责任、运输凭证、市场经营准入等行政管理制度规定也不相通，导致多式联运发展长期面临制度壁垒。目前法律层面上并无专门针对综合协调运输的规范制度，而是以地方性法规和规范性文件承载一定的补充规范功能。但无论是地方性法规还是规范性文件，其层级效力和空间效力的天然限制都难以真正满足交通运输的法治化需求。故此，中央相关政策及部分学者提出针对综合交通运输建设进行专门立法，为交通运输的综合协调予以制度保障。
学界对通过立法以实现交通运输法律规范的系统化已基本达成共识，但具体立法构想并不一致，主要可归纳为三种模式：（1）统一型立法模式，即单独制定综合交通运输法律，以规范现行各单式交通运输法律难以解决的法律问题。例如交通运输部提出应制定一部专门规范跨运输方式的交通运输法，与现有单式运输法律形成相互配合、协调关系。（2）渗透型立法模式，即不专门制定综合交通运输法律，将综合运输规范渗透修改至现有的各单式运输法律中。例如新修订的海商法专门增加“多式联运合同的特别规定”一节，以界定多式联运合同中的责任分配。（3）分散型立法模式，即分别制定综合交通运输纲领性法律及多式联运法。将综合交通运输法律定位为法规体系中的基本法，规定普遍性、纲领性内容。多式联运法则作为综合交通运输法律的特别法。
此三种立法模式各有优劣。其中渗透型立法模式实质为“修法”，较立法而言，难度低、成本小，但由于结构上处于分散状态，难以对综合运输涉及的大量共性规范及行政权力协调方面的组织性规范全部容纳，且易造成条文规范的重复冗余，难以真正解决交通运输面临的法律严密性与体系性问题。统一型和分散型立法模式思路更为接近，皆是采取“基本法+单行法”的体系化路径，制定一部统摄整个交通运输法领域的基本法，由基本法之外的单行法规范具体交通运输方式，并以基本法为共同遵循。此路径有助于维系交通运输法律体系的理念统一和制度统一，同时保持体系一定的开放性和可操作性。
统一型与分散型立法模式的核心区别就在于：多式联运立法与综合交通运输立法“宜合”还是“宜分”？即多式联运法的应然地位是基本法的一部分，还是一部特殊单行法。因此，立法模式的选择难以绕开一个问题：二者是否具有相对独立的法律规范需求？由于法律关系是综合交通运输法治化的形式载体，因此，立法模式的选择有必要对综合交通运输法律关系的构成进行前置分析。
纵观整个现代综合运输建设过程，共涉及两大系统：交通运输网络系统及交通运输行为系统。上文提及的现代综合发展理念要求应分别作用于上述二者系统，并于综合运输领域形成三层法律关系。无论选择何种立法模式，都要对以下法律关系产生的纠纷争议予以回应解决。第一，政府开展综合交通运输建设过程中产生的行政权力内部协调关系，如某相邻两省政府为打通“断头路”签署“合作协议”产生的法律关系。第二，政府与市场主体之间可能产生的民事及行政法律关系，如政府和社会资本合作投融资交通运输项目（PPP模式）或政府规范交通运输市场准入、经营行为等行为产生的法律关系。第三，多式联运运输合同中的市场主体之间的民事法律关系，如合同主体权利义务与责任分配等。
上述三层法律关系之逻辑并非并列，而是层层递进。其中，行政权力内部形成有效协调成为我国综合交通运输体系的构建基础，原因是在我国社会主义市场经济体制背景下，地方政府在交通建设及发展领域扮演了重要参与角色。根据我国地方组织法，各级地方人民政府对辖区经济和城乡建设具有管理职权。2019年出台的《交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》对央地交通建设职能关系予以进一步明确，地方确定享有相当一部分规划、建设、运营、管理等交通运输财政事权。
从实践来看，一旦地方或部门之间存在协调失灵现象，市场秩序便壁垒重重，难以形成满足现代性及综合性的运输网络及治理体系。例如：（1）地方性法规虽明确要求地方规划、建设公路应加强区域协同，但针对具体项目的实施，地方之间因需求不匹配等因素难以达成区域合作。（2）相邻地方政府都倾向建设高定位、高配置运输枢纽，难以形成枢纽的定位协调匹配，导致资源挤兑、重复投资。（3）不同行政部门由于职能分工不同，对相对人的同一行为作出互相矛盾的行政行为。
由于法律关系的构成样态，应采取二元分散立法模式为宜，分别制定综合交通运输法及多式联运法，有助于构成逻辑严密的综合交通运输法律体系，具体分析如下：
从立法技术上来看，交通运输中公法关系与私法关系交织，呈多层次的法律关系集合形态，其中行政权力的内部协调关系是整个交通运输法律框架的基础，关系着整个综合交通运输的发展目标、基本原则及管理体制，其规范内容应满足稳定性特点。而我国多式联运尚处于发展初期，各地方政府正积极探索其治理发展的行政手段，有关法律规范应保留一定开放性。若设计通过制定一部综合性法律同时规范三层法律关系，并一揽子解决所有问题，在立法技术可行性上具有难度。
从立法逻辑上来看，综合交通运输法及多式联运法分别具有一定独立性：（1）定位不同。多式联运法与综合交通运输法虽共同具备单式运输的统筹协调功能，但多式联运本质是一种特殊的运输方式，具有“一份合同、一份单证、一个负责人、一次收费”的方便性、简捷性与高效性，“是综合运输的组成部分”。三者的逻辑定位应当呈“综合交通运输法<多式联运法>各单式运输法”的排列顺序。因此，多式联运法之地位仅为一种特殊运输方式的规范法律，而难以单独“胜任”综合交通运输多个系统的纲领法角色。（2）立法目的不同。综合交通运输法立足国家人民整体利益和经济发展，以实现政府对综合运输市场的科学调控，保障综合运输业的可持续发展。多式联运法着眼于交通运输领域内部运输方式的统筹统合，以促进多式联运发展水平为主要立法目的。
从法律体系结构来看，在二元分散立法模式的设想下，综合交通运输法、多式联运法与现有各单式联运法共同形成“具有相对自足、自洽以及独立的局部体系化构造”。此局部体系应当与环境保护、土地资源等其他领域法律体系相协调。对此，由综合交通运输法承载我国法律体系与交通运输局部法律体系的桥梁功能，同时发挥局部体系“基本法”与整体体系“协调法”之作用，有助于保障我国法律体系的整体连贯性。
三、二元立法模式下的综合协调制度构想
兼具稳定性与开放性的二元立法模式能有效契合我国综合交通运输的法治发展需求。在确认立法模式后，应坚持以现代综合的发展理念，实现政策到法律的现实转化，探索创新交通运输综合协调治理制度。
由于综合交通运输法与多式联运定位不同，其发挥的协调功能也各有侧重：
多式联运法的规范对象既包括联运合同的民事行为，也包括多式联运经营人市场准入、监督管理及处罚等行政行为。因此，其更注重公路、水运、民用航空等运输方式及主管部门之间的协调统一，主要由下列核心制度构成：（1）多式联运经营主体许可制度，包括多式联运经营主体的准入、变更或终止的相关标准和程序；（2）多式联运的经营监管主体及职能分配；（3）多式联运合同订立主体的权利和义务；（4）针对多式联运行业长远发展的扶持激励制度。
综合交通运输法于跨维度、跨领域的综合交通运输系统中居于统领地位，注重通过纲领性、原则性规定兼顾解决区域协调和行业协调问题，以实现运输资源的科学分配及区域协调发展的双重目标。如前文所述，由于地方政府在交通运输领域的高度参与，地方间开展协作是区域运输协调的主要实现路径。交通运输领域涉及具体事务庞杂，地方政府更依赖简易灵活的合作协议模式，其拘束力源于“政府诚实信用原则”，以签订主体的“契约”“协商”精神作为履行要件。而综合交通运输法律的可预期性、稳定性能够弥补行政协议等合作方式带来的不确定性，以此突破地方协作局限。因此，综合交通运输法律的核心制度除综合管理、综合规划及市场规范制度之外，还应明确综合交通运输合作协议的履约责任，并设立特定的区域交通综合协调组织。
两部立法虽存在功能定位上的区别，然而现代综合的价值理念应融贯于包括二者在内的交通运输法律体系中。“法律的融贯性的概念由两部分要素组成：在消极面上，它意味着连贯性这种无逻辑矛盾的要求；在积极面上，又意味着体系要素间的积极关联，这种关联不仅是效力上的衍生关系，也包含着评价上的相互支持和证立。”现代综合的发展理念将促使政府放弃传统粗放的基建评估模式，以区域交通一体化、多式联运等发展水平作为新的衡量评估标准。通过二元立法，明确发展方针，确立治理原则，能有效推动新型衡量评估模式从区域性政策措施向整体性立法的系统转变。从公平正义、协调发展和绿色环保的现代综合发展理念出发，可推导出二元立法的共通原则：（1）兼顾地方发展与国家整体利益原则。将国家整体利益作为决定性的立法利益衡量，在保障国家利益的前提下发挥地方积极性。（2）普惠性原则。我国各地区、各群体均有权享受资源配置及运输发展成果，充分体现运输行业的“人民性”。（3）协调配置原则。行政效能原则要求在有限的资源供给下提高资源的利用效率。协调配置是行政效能原则的进阶要求，即改变传统粗放的经营发展模式，追求运输结构和空间等资源的科学协调配置，完善优化交通网络布局。（4）可持续发展原则。以创新发展理念为支撑，发展绿色低碳、资源节约环境友好型的现代综合运输体系。
综合交通运输立法应以交通运输行业的协调发展为导向，配置政府职能。妥善处理交通运输领域各权力主体之间的关系，使其相互协调而非排挤、干扰，是综合交通运输立法的重要考量和应然立场。从微观层面，立法对行政组织的制度设计应包括两方面，即科学界分职能，并予以协调制度的补足。
建立清晰的职能制度体系是综合交通运输的组织前提，也是交通运输法治建设的基础。（1）创设地方政府综合交通运输发展职能。目前我国地方之间的经济发展竞合关系导致区域交通互联互通的掣肘可能。有必要制定相应规范制度和激励制度，将综合交通运输建设发展纳入地方政府的职能范围，例如：引入综合交通运输地方发展评估指标，建立区域交通衔接的要求标准等。（2）细化部门监管职能。现代交通运输管理体制仍存在一定交叉或空白，以港口安全监管为例，目前港口安全监管工作实行行业监管和综合监管的双重监管体制。然而，如何界分行业监管与综合监管的内涵，二者适用的具体情形和衔接方式，皆缺乏明确且可操作性的规定，需通过立法进一步明确责任分割。（3）明确权力机关与行政机关的规划职能。交通运输项目作为城乡建设的重要组成部分，地方的行政规划权与权力机关重大事项决定权存在重叠。交通规划既涉及专业领域，又关系民生和公共资源分配。为建立兼具科学性与民主性的交通规划制度，有必要对两种不同的权力范围予以界定。建议综合交通运输立法中对有关交通运输“重大事项”的构成要件与具体标准进一步明确。
经“大部制”改革，交通运输已具备一定部门协调机制基础，但现行区域协调机制尚难以满足实践需要。这是由于区域自主协作一旦涉及地方经济竞争，便难以发挥合作效能，需由自上而下性质的协调机构以凝聚区域共识。为常态化解决综合交通运输的区域争议，此协调机构的选择应满足三个条件：其一，与现有交通运输行政体制形成兼容关系；其二，具有相应的法律规范依据授权；其三，具备对交通运输领域专业问题的解决能力。由综合交通运输法律授权交通运输部专门设置流动派出工作组，可满足上述要求。且相较于党政领导小组，流动派出工作组形式更具有正式化、制度化特征。由于派出工作组法律上不具有行政主体地位，应当以交通运输部名义对外行使行政权力，与派驻部门建立业务辅助关系，承担协助地方合作职能，并扮演央地信息枢纽角色，主要包括：针对地方综合交通运输发展情况开展调查研究；帮助协调地方合作纷争；提供区域协同立法建议；代表交通运输部对地方交通管理部门进行业务指导和监督；于突发情况传递信息，协助调动、整合和协调部门资源等。
结语
由于中国国家经济发展与治理能力形态的独特性和丰富性，构建综合交通运输体系在成为一种必然趋势的同时也必然伴随着行政权力的壁垒打通与治理理念的进步革新。由此通过推动立法，塑造一种恰切分割行政权力关系的“综合交通主义”，并设计一套相对统一的综合技术标准，能够有效实现对交通运输领域的统筹协调。而如何设计这一综合标准，既能保证全国法制统一，又能保留原有的地方积极性，乃是交通工程学领域和法学领域有待深入共同研究的重要议题。
