PPP发展现状与前景
来源：世经未来
2023年PPP进入停摆状态，财政部PPP中心项目库暂停入库，一些地方政府在整改以往实施的PPP项目。今年以来没有任何新增的PPP项目，老项目部分也已暂停，而因为PPP审计的问题，特许经营项目也基本停止。PPP尽快结束停摆状态，政策应该有明晰方向和定位，以减少各方的损失。PPP下一步走向何方，备受关注。
一、审计发现问题
6月26日公布的《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，披露了2022年PPP项目审计情况。报告提及，此次重点抽查了18省市本级及187个地区计划总投资1.53万亿元的408个项目，还提出了发现的三个方面的问题：
一是入库环节审核不严。11个地区的19个项目是由中介机构通过夸大预期收入、调减财政支出责任等方式虚假包装后得以入库，其中14个项目存在政府部门虚构财政财务数据的现象。
二是履约环节不尽诚信。11个地区的14个项目以承诺办理用地手续引入社会资本，但由于占用基本农田无法获得用地许可等，导致项目因土地未落实而停工停建或进度缓慢。
三是建设运营环节不当推责揽责。一方面，6个地区将新城新区产业规划、城市运营等职能，与具体项目“整体打包”交由社会资本方实施，因远超社会资本方能力，大多半途而废。另一方面，10个地区在15个项目中违规约定由政府方或当地国企负责运营，不当承担了应由社会资本方承担的风险。部分项目形成损失浪费。至2022年6月底，有151个项目进展缓慢、停工甚至烂尾等，造成国有资产损失17.22亿元；10个地区违规建设10个会议场馆或景观工程等，涉及计划投资75.66亿元
报告建议，对于重大项目，建议加强项目进度和预算的管理，确保项目的顺利推进，并且避免出现超预算等问题。对于重点民生资金使用，建议加强对民生项目的监督，确保资金精准投入，满足人民群众的实际需求，同时加强对资金使用的监管，防止滥用和浪费。
部分省区市发布的2022年本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告也体现了PPP相关的问题。
山东省：政府专项债券管理使用方面，对全省专项债券项目的运营和资产管理情况进行了2轮审计，抽查项目1615个，涉及资金2162.37亿元……发现的主要问题：有的项目收益测算脱离实际，偿债能力差。有的项目建成后闲置或使用率低等，未实现预期收益，财政部门垫付债券利息1.76亿元。有的已完工债券项目未及时转增国有资产。
江苏省重点抽查了南京、无锡、徐州、扬州4个市的74个PPP项目，涵盖市政、交通、环保、文体等领域，涉及投资额1833.73亿元。审计发现的主要问题：
监管不力造成政府付费增加。审计发现，有5个PPP项目因相关部门审核把关不严，导致政府多付费9104.35万元，其中有2个PPP项目违规将政府方的资本金、征地费作为计算付费基数，有2个PPP项目违反特许经营协议约定提高项目运营补贴标准，有1个PPP项目虚增建设成本。审计指出后，上述多付费用已全部清算追回。
部分项目合同签订和执行不规范。有3个PPP项目违规签订合同或补充协议，设置不合理回报条件或改变合同实质性条款，违背了PPP项目运行规则，如1个PPP项目在招标后违规签约，将原授予社会资本方的非医疗设施特许经营权又返包给政府方，社会资本方仅负责投资建设不实际运营，每年却获得保底收益2000万元，损害了政府方利益。有7个PPP项目社会资本方未提交建设期履约保函，6个PPP项目未提交运营期履约保函，10个PPP项目提交的履约保函不符合合同约定的要求。
部分项目建设管理不到位。有1个PPP项目因违规建设房屋被罚没、违规占用耕地被清除复垦，项目公司因此依合同约定提请仲裁索赔，导致政府方赔偿项目公司2.4亿元；有7个PPP项目在未办理工程规划许可证、施工许可证的情况下开工建设；有6个PPP项目在可行性研究报告未获批复的情况下，已开展采购；有5个已开工建设的PPP项目因土地手续不全、违规决策等原因，目前处于停工状态；有8个PPP项目因规划调整、融资不到位等原因实施缓慢、进度滞后，影响了投资效益。
湖南省对全省49个PPP项目，以及省属国有企业参与PPP项目情况进行了审计调查。审计发现的主要问题：一是项目决策不精准、建设程序不合规。4个项目收入与预期差异较大;11个项目在未取得施工许可证等审批许可之前开工。二是项目建设进度滞后、后续管理不到位。5个项目未开工、停工，或未按期完工；6个项目资本金未到位或抽逃资本金;6个项目未及时办理竣工结算，欠付到期支出责任。三是异化PPP模式。省属国有企业参与PPP项目成为市县政府融资渠道，增加隐性债务风险。四是地方政府拖欠问题突出，市县政府债务转嫁省属国有企业。五是部分PPP项目资产闲置。因地方政府和社会资本方未按协议履行相关义务，有的PPP项目资产闲置，有的成为“半拉子工程”。六是PPP项目盈利能力差，投资风险较大。此外，部分PPP项目“库外运行”。截至2022年末，6家省属国有企业以PPP名义参与实施项目11个，未纳入PPP项目库管理。
广西壮族自治区对部分市县PPP项目实施情况开展审计调查。发现的主要问题：一是部分PPP项目未充分发挥降低政府支出作用。2个市6个项目将政府付费项目包装为可行性缺口补助项目，项目收入主要来源实质上仍为财政资金；3个市10个项目通过验收后未及时投入使用或投入运营后收益低；个别项目因运营成本、环境污染问题闲置。二是部分项目未落实绩效考核付费机制。3个市11个项目付费未与绩效考核挂钩，涉及金额3.99亿元；1个市2个项目多付运营补贴6909.73万元；1个市2个项目以概算作为结算支付依据，固化政府支出责任，涉及概算金额11.59亿元。
二、PPP最新动态
（一）密云农村污水PPP项目顺利实现首个新建污水处理站通水运行
2023年9月14日，由北京美云生态环境治理有限公司融资建设的第一片区顺利实现首座新建污水处理站——溪翁庄镇立新庄村污水站通水运行，污水处理站批复投资210.99万元，每日污水处理量50立方米，投入使用后，村内污水得到全面收集处理，保护了生态环境。
密云农村污水治理PPP项目涉及溪翁庄、高岭、不老屯、石城、冯家峪、穆家峪、太师屯、北庄、大城子、新城子、古北口、巨各庄、河南寨、十里堡、东邵渠、西田各庄16个镇132个村。该项目为社会资本投资，主要建设内容包括：新建或改建污水处理站112座、检查井24641座、污水管网667.6公里，新建中水回用池109座，新建污水提升泵32座，改建污水处理站3座等。
密云农村污水治理PPP项目由区水务局牵头，各镇政府为实施主体，分为三个片区建设。工程于2023年3月开工建设，计划2024年12月前完工。区委区政府高度重视，区水务局、各镇政府、区规自分局、区住建委等部门及PPP项目公司积极推进农村污水治理工程。
（二）花王股份要求一地政府返还4.8亿投资及收益并赔偿3.4亿
2023年9月11日晚，花王（以下简称“花王股份”）发布近期第四份诉讼仲裁公告。
公告显示，由于认为韶山市人民政府、韶山市农业农村局及韶山市城乡建设发展集团有限公司在《韶山市美丽乡村建设PPP项目合同》履行过程中存在严重违约行为，花王股份于日前将其告上法庭，目前已收到湖南省湘潭市中级人民法院送达的《案件受理通知书》及开庭传票等案件诉讼材料，涉案金额暂计人民币4.80亿元。
本次案件涉及的是韶山市人民政府授权韶山市农业农村局组织开展的“韶山市美丽乡村建设PPP项目”，属于PPP项目争议。花王股份作为中标社会资本方，与韶山市城乡建设发展集团有限公司共同出资设立了项目公司——韶山市花王美丽乡村建设项目投资有限公司。2018年3月9日，花王股份与韶山市农业农村局及韶山市城乡建设发展集团共同签订了《韶山市美丽乡村建设PPP项目合同》（以下简称“PPP项目合同”）。
花王股份称，在PPP项目合同履行过程中，韶山市人民政府、韶山市农业农村局（以下简称“二被告”）存在严重违约行为。
此外，花王股份声称，项目已不能继续按照PPP模式实施，需要终止合同。花王股份称，由于二被告调整建设内容，导致本项目事实上已没有运营内容，有违PPP模式应包含项目投资、建设、运营与移交等全生命周期的原则，根据国家相关政策，已不能继续按照PPP模式实施，因此PPP项目合同已无法履行，合同目的已无法实现，作为社会资本方有权解除。
因此，花王股份请求法院判决解除已签订的PPP项目合同及相关补充协议，并要求韶山市人民政府、韶山市农业农村局返还公司投资及收益暂计4.80亿元，同时赔偿各类损失暂计3.4亿元。
（三）央视曝光甘肃掏空家底级PPP项目：9亿建公园，7年却还未交付
2023年8月2日，央视曝光了甘肃省一项斥资9亿元的公园PPP项目（榆中县市民公园和场馆建设及道路新建工程PPP项目），然而这个工程已经建设了7年仍未交付使用。
初步调查显示，这起事件涉及严重的腐败问题和管理不善。在建设初期，该项目被迅速推进，领导层高度重视，并投入了大量的资金。然而，由于缺乏有效的监督和管理机制，一些不法分子趁机牟取私利，通过虚假合同和贪污腐败行为，掏空了该项目的资金。
除了腐败问题，该项目的建设也存在着一系列的管理不善和规划不合理的情况。在建设期间，没有进行充分的市场调研和需求分析，导致公园的功能定位和配套设施与实际需求不符。另外，项目的进展缓慢，工期延误，导致了投资的巨大浪费。这一切都使得这个本应成为人们休闲娱乐场所的公园变得空荡荡、无人问津。
面对这起事件，当地政府已经开始采取行动。他们成立了专门的调查组，对涉及的腐败分子展开了全面调查，并追究其责任。同时，他们也在加强对公共工程项目的监督和管理，加强规范化建设，确保项目的透明度和公正性。
三、专项债难以完全替代PPP
由于PPP被政策层叫停，随着时间的推移，PPP发力在基建领域的地位逐渐被专项债所取代，专项债成为目前主要的融资方式，PPP模式逐渐萎缩甚至退出。
尽管专项债可以替代PPP的部分功能，但PPP模式有难以替代的价值，并希望能够重启PPP，和专项债一并成为地方投融资的两个支柱模式。在当前传统政府投资依然不足的情况下，仅依赖于专项债这一单一渠道无法充分体现政府投资的效率，而通过PPP和专项债相结合的方式，可以实现更为平衡、互补的投资模式。当然，政府应根据实际情况量力而行，充分考虑政府财政能力并据此确定投资规模，才是解决当前政府债务高企的唯一途径。
专项债相比PPP模式具有以下优势：首先，专项债在政策层面的支持度较高，风险较低，操作相对PPP模式更为简单；其次，专项债的决策主要由省区级财政部门做出，政府信用更强大，获取资金的方式更为直接，其融资成本也相对更低。相比之下，PPP模式需要社会资本代替政府向银行等金融机构进行融资，过程相对漫长，且融资成本较高。
尽管专项债发挥了巨大的作用，但相对而言，PPP仍有其难以替代性。相比专项债，PPP具有以下优势：
首先，PPP实施方案的测算更加具体和真实。由于PPP实施方案旨在指导PPP全过程中的工作和费用，涉及社会资本与政府权利义务的划分，因此需要尽可能准确。如果测算结果与实际情况相差较大，可能会给今后的工作带来纠纷。但是，专项债仅仅是为了发行过程而设计的，不涉及各方的具体利益。因此，专项债的发行过程结束后就结束了，甚至可能会出现为了发行通过而过高估计收益倍数的情况，导致真实性和可靠性较差。
其次，与PPP交付流程不同，一些专项债项目在开始施工或进度缓慢的阶段，甚至有些项目还未开工，就需要按照专项债的管理要求立即拨款，这也导致了资金提前拨付、资金闲置乃至挪用到其他项目的问题，而PPP模式本身的构架却可以有效防止这种问题的出现。
此外，PPP模式实现了项目全寿命周期管理，其精细化管理难度是专项债无法比拟的。在PPP模式下，建设期资金利息成本可以约定由社会资本方承担，这种模式的出发点有利于发挥社会资本的优势和效率，从建设成本总额控制、运营期运维成本的控制到使用者付费等环节的推进，多方面推进了精细化管理。在这种模式下，社会资本方和政府方都有权利和义务及时参与，使费用的控制始终处于一个可控范围内。而专项债则只关注项目的发债和还债两端，中间的过程并未参与，因此费用的控制不在其考虑范围之内。PPP模式主要是以社会资本为主体的项目核算制度，资金基本不通过平台公司，这彻底断绝了平台公司的融资功能，明确了政府与平台企业之间的经济关系，避免了隐性债务的产生，更有利于平台公司改革成为自负盈亏的现代企业。相比之下，专项债只有部分资金有财政预算（为财政显性债务），其他方面还需要进一步推动平台公司改革以满足政策要求。
包括PPP和专项债在内，这些方式对于地方政府能够发挥出非常大的作用，尤其是在政府投资不足的情况下更是如此。PPP模式在本质上与政府债券类似，是政府在传统投资（使用政府财力）之外的两个重要手段，是在政府当前财力不足的情况下对传统政府投资的有益补充，对拉动经济发展三驾马车中的政府投资具有很大的积极作用，同时在疫情期间对于稳定经济、投资和民生也起到了很大的作用。
四、规范与前景
6月27日，中国注册税务师协会公布了关于印发《PPP（政府和社会资本合作）项目税收策划业务指引（试行）》的通知（下称《通知》），共五章六十三条，主要从业务定义与目标、业务实施、业务成果与档案等三方面进行了针对性工作指引。
《通知》提出，PPP项目设立阶段税收策划应重点关注以下事项：出资方式选择、融资方式选择、组织形式选择、项目前期费用处理、纳税人资格认定、项目投标报价测算、项目合同谈判、股东合同签订等；PPP项目运营阶段税收策划应重点关注以下事项：后付费机制选择、税收优惠政策适用、收到政府补贴处理、项目适用税率和税目、试运行期间、资产和成本管理等。
指引是依法强化PPP项目规范管理的重要制度安排，也是PPP审计整改的核心政策设计。针对PPP项目的特殊性，从PPP项目税收策划业务定义与目标、业务实施、业务成果与档案等三方面，提供了涉税问题的合规性框架。第一，通过规范税务师行业执业行为，提升执业质量，防范执业风险，发现并降低PPP项目委托方的违法违规行为和违法成本。第二，较为系统地处理了PPP项目涉税方面的现存争议，增加PPP项目运作的规范性，实现管理税务成本，控制税务风险，提高经营效益目的。第三，基于PPP项目类型、全生命周期、涉及税种、税收策划业务流程提出了业务关注的重点，在一定程度解决了过去PPP项目审计中出现的突出问题，降低了PPP项目纳税风险。
这份PPP暂停期出台的《通知》引发了不少反响，指引的出台也使PPP项目的税收有了行业指导性意见，从2014年PPP项目推行以来，PPP项目的税收一直缺乏行业的文件，对于PPP项目的涉税问题，各地认识不一，掌握的尺度不一，导致产生了不少争议，在指引出台后，有利于减少纷争，在后PPP时代，助力PPP项目的规范发展。