城乡融合下的宅基地改革样本：宁波象山民宿产业破解乡村“空心化”
作者：柳宁馨
编辑：陈洁
图源：21世纪经济报道
3月21日，绕过层层山路，经过片片海塘，象山县知名的民宿村墩岙村出现在眼前，村口的大香樟树下排列着为游客准备的电动车充电桩，展板上则展示了“未来墩岙”图景，包括乡野之乐、民宿产业，还有邻里空间、文化礼堂等公共设施……昔日山海之间资源匮乏的小村庄已然是美丽的产业村。
象山县泗洲头镇党委委员、墩岙村党支部书记鲍英钱正忙着跟进墩岙村乡村治理学院的建设工程。他告诉21世纪经济报道记者，不少其他省份的乡镇干部想来学习经验，定期过来培训，今年10月这个工程建好后能一次性容纳200~300人，“从发展民宿产业，到开办乡村治理培训，民宿带动了我们的杨梅、桃形李产业和海塘养殖，带动了整个村庄的发展。”
以往，居于山间的墩岙村交通不便，年轻人多外出做模具生意，乡村空心化日益严重，这个小山村命运齿轮的转动从盘活闲置宅基地开始。
2018年中央首次提出，要探索宅基地的所有权、资格权、使用权“三权分置”，适度放活宅基地和农民房屋的使用权。随后，象山县出台《关于推动农村宅基地“三权分置”的实施意见》。
21世纪经济报道记者走访了象山县代表性村镇，发现进行了6年的宅基地“三权分置”改革正在由盘活闲置宅基地向城乡融合发展方向转变，新的“权票”制度探索正在进行中，而民宿产业正在诞生2.0、3.0版本，朝着旅居村落和文化街区方向进阶，这之中伴随着宅基地改革新一轮的进展，也出现了乡村和城市发展中新的矛盾和张力。
“政策只会给一个方向，我们结合象山的实际，找到一条乡村发展的路，不一定投入大量财政，更多是用政策体制打开思路，让城乡需求适应起来，在改革过程迭代升级，发挥更大的效益，在中央政策导向下、坚守底线情况下结合当地实际做出自己的探索。”象山县政协副主席、县空间整治和宅改专班主任杨梓良告诉21世纪经济报道记者。
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民宿产业带动乡村新出路
对一个村庄而言，让产业真正形成良性循环是持续发展的关键，这也是鲍英钱持续思考的事情。
经过美丽乡村建设，2015年左右，墩岙村的环境变美了，也引进了杨梅、桃形李等绿色产业，但农业受自然因素影响非常大，如何找到新的致富路？甬台温高速复线的通车带来了交通条件的改善，墩岙村抓住机遇，迈出了发展民宿产业的第一步。
2017年，鲍英钱拉动乡贤回乡投资800万元建设精品民宿，通过“公司+农户”的运作模式，统一运营村里的民宿。截至目前，墩岙村的民宿已有21幢，继续带动相关海塘养殖、特色农业发展，2023年，墩岙村村集体总收入达到250万元，实际可用资金为70万元，剩下的钱用来给村民分红。
泗洲头镇党委副书记、镇长胡巍巍告诉21世纪经济报道记者，泗洲头镇原本是农业为主的村镇，民宿产业带动乡村经济发展效果明显，墩岙村去年一年民宿增加10家左右，今年年底民宿床位预计会突破400张。去年，全镇游客人数增长了366%，旅游综合收入增长了102%，线上住宿业收入增长了78.2%。
“我理解的乡村振兴就是村子要忙起来，大家有事做、有钱赚，一个村庄的发展不能停下脚步，必须要往前走，也必须要有好的产业、好的环境。”鲍英钱说。
走进墩岙村，梅陇阁、望乡等民宿品牌在村子中穿插可见，这是最早一批建设的民宿，由村干部带头示范到乡贤投资、统一招商，墩岙村的民宿日渐规模化发展。未来，不仅乡村治理学院即将落成，以“云‘稻’这里来”命名的田园综合体也将诞生，墩岙村的产业业态日渐丰富。
“我们现在虽然有一些民宿品牌，但未来还需要整体品牌的打造，目前还处于民宿产业刚刚起步的阶段，还要引进发展民宿产业的第三方公司，尤其要突出线上运营，以及引进业态培育的专业运营公司，把商业、消费等配套业态做起来。”鲍英钱说。
此前，发展民宿产业之路并不是完全通畅，一个重要原因在于，村集体经济的开放性还没有明确的尺度定性和实践探索。虽然随着乡村空心化，大量宅基地闲置，但可用来开发产业的土地资源少之又少。如何打破这一矛盾，带动乡村产业发展？
象山是典型的半岛县，18个乡镇街道靠海，海洋旅游资源得天独厚。2018年以来，象山县在“一户多宅”村庄梳理式改造基础上，率先探索宅基地确权、赋权、活权、保权制度改革，形成了闲置宅基地和农房流转开发利用的“象山做法”。
作为象山最早一批宅基地“三权分置”试点村，石浦镇沙塘湾村采取“统一流转、招商引资”的方式，将村民老屋的使用权统一租赁，活化利用闲置的老屋。2016年起，沙塘湾村集体和81户农户签订闲置房屋集中流转协议，先后吸引浙旅投等20余家知名旅游企业考察投资。
象山县石浦镇沙塘湾村村监会主任李志龙告诉21世纪经济报道记者，前几年村内闲置房屋比较多，原本有60~70位老人住在村里，随着搬迁到城里与子女同住的老人越来越多，目前仅剩30多位老人，年轻人更是不断减少，村庄空心化严重。
2016年开始，沙塘湾村的村干部带头用闲置宅基地做起了海边民宿，随后相关的旅投公司前来投资建设民宿，沿着海岸线的民宿一条街渐成规模。
如今，沙塘湾村的民宿定位逐渐往高端化精品化方向发展，今年也将做好核心区商业配套，引进火锅店等餐饮、娱乐消费业态。
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“三权分置”乡村实践
在乡村振兴过程中，市场和政府都在各自的两端往中间靠近，寻求一个平衡，也就是市场化法治化公平化的最优解，最终的目的是带动乡村产业发展、农民富裕，实现乡村长治久安。
21世纪经济报道记者走访发现，在象山，政府的工作人员多数在谈市场，怎样在守住底线的情况下，在政策和法律空间内把市场的空间打开，给足政策、发布法规、搞活经济，而前来的投资者则时常讲政策，期望带动周边一起把区域产业规模做起来，想办法用足政策、理顺产权，时刻关注政策变化和区域的风向。
杨梓良1990年毕业于杭州大学法律系（现浙江大学法律系），此前参与了象山“一户多宅”的清理工作，2018年最早和宅改专班团队讨论确定象山“三权分置”政策办法的文件拟定和实施。
杨梓良告诉21世纪经济报道记者，2003年浙江“千万工程”开启了农村环境改造的工作，为了在乡村干净基础上进一步实现美丽乡村，也为了解决公平性问题，象山在2010年开启了“一户多宅”清理，乡村空间更加开阔，也为后来闲置宅基地盘活利用打下了基础。
2015年，象山县出台《象山县农村宅基地管理办法》，明确了农村宅基地的所有权和使用权，也规定了“一户一宅”原则下的差异化用地、差异化建房，鼓励原址重建。
随后的2018年，中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》提出，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。
2018年4月，象山启动实施城乡资源要素“双向流动”工程，进一步推动资金、人才等资源要素向农村流动。同时新出台《关于推动农村宅基地“三权分置”的实施意见》，助力乡村振兴。
“于是我们就推开了‘三权分置’的具体工作，农村在干净漂亮的基础上，引进了民宿产业，经营者包括农户、乡贤、新农人投资者等。”杨梓良说。
2018年4月24日，宁波市象山县鹤浦镇小百丈村村民王定龙领到了农村宅基地资格权人证。这本证书也是浙江省第一本农村宅基地“三权分置”不动产权登记证。
在坚持“土地性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线的基础上，象山县将宅基地资格权和使用权分离，实现了宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权。
沙塘湾村海上牧心民宿经营者姚志刚是第一批参与“三权分置”并拿到宅基地使用证的投资者之一，他当时投资2000万元在沙塘湾村建设民宿，现在已有34间房，主要以老房改造为主，海岸边民宿依山而建错落有致。
姚志刚是上海人，在浙江安吉等多个地方都投资了民宿产业，他告诉21世纪经济报道记者，“三权分置”办证让投资者心里有底了，“我们做民宿就希望预期稳定，来象山这里投资看重大方向明确，盘活闲置也是国家鼓励的，加上拿到确定的20年宅基地使用权证，可以放心地投资。”
象山县农业农村局党组成员叶华良在接受21世纪经济报道记者采访时表示，象山农村土地制度改革主要经历几个阶段，包括最早的美丽乡村治理，到产权制度完善，再到闲置资源盘活，未来会结合全域国土空间综合整治，推进新型城镇化方面的工作。
农村综合改革是基础性的，而土地更是稀缺性资源，象山在2018年进行“三权分置”改革，在全省乃至全国都开展得较早，主要从实际效益增加和制度性突破两方面推进。
“一是对象山本地的提升，例如民宿产业带动美丽乡村建设、产业发展，二是对宅基地改革方面的制度探索，为全国宅基地改革提供象山思路。”叶华良说。
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城乡融合下的宅基地改革
2023年民宿行业经历了疫情后短暂的复苏出现了“小阳春”，但今年的民宿生意并不好做。
姚志刚和沙塘湾村的村委会干部时常碰头讨论，“想要把村里的民宿产业弄好，一定要整体规划、招商引资，把人吸引过来，政策要大力度支持、给优惠，把配套产业、专业运营都吸引过来。这是村里最后的机会，一定要抓住。”
沙塘湾村的民宿客人主要来自江浙沪周边区域，也有更远的来自黑龙江、青海、甘肃的客人，2017年是生意最为火爆的时候。但现在文旅消费的环境已经发生改变，单一的民宿产业需要加快转型、复合发展，与此同时，也需要更多的土地资源和建设空间。
除了沙塘湾村，象山县政协委员、宁波市民宿经济促进会副会长、宁波目的地民宿管理有限公司总经理聂文华还在泗洲头镇推进马岙知青公社旅居村落的建设运营，未来还计划打造结合多元消费场景的文化特色街区。
“当我们想从民宿进一步拓展到旅居村落，打造特色街区时，也就是发展民宿产业的2.0、3.0版本时，我们会发现乡村闲置的房屋量非常大，但可使用量非常小，形成了悖论，如何让更多闲置房屋产生更多的经济价值，这里面还涉及很多具体的问题。”聂文华说。
“三权分置”似乎又到了改革的新关口，对于想要规模化发展的民宿产业乃至更多乡村产业而言，闲置宅基地的二次流转变得更加重要，更大范围的土地规划和改革也正在进行。
“我们在工作中逐渐提出，以后的农民不再是身份，更多是一个工作，未来宅基地改革会和全域土地综合整治结合在一起，接下来我们宅基地改革的方向会朝着城乡融合高效方面发展。”杨梓良说。
乡村振兴同样面临这一问题，一方面要振兴乡村，另一方面产业受要素制约难以落到乡村，对深化宅基地改革的要求呼之欲出。
象山县2018年的宅基地“三权分置”改革解决了限制宅基地盘活的第一步，近年来，象山又在继续深化改革，推出“权票”制度，继续解决乡村产业用地问题和城乡融合提质增效的问题。
对于一些旅游资源没有那么丰富的村庄，仅把土地腾出来就用作农用地，农村居民可以使用“权票”在其他村镇或者县城进行居住，也腾出了建设用地的指标，调剂到适宜发展民宿或者旅游产业的村庄，在全县范围内打开土地调控的空间。
这就诞生了一些新的城乡融合的生活方式——居住在县城，在乡村上班，农村的宅基地作为完全的民宿产业来使用，逐渐脱离以往农业生产和自主使用的功能，在城乡融合的范围上实现了宅基地的进一步改革。
聂文华认为，随着老龄化社会进程，乡村的空心化会越来越严重，村落间的经济差别也会越来越严重，因此要把乡村可以创业、发展产业的要素凸显出来、梳理清楚，为更多返乡人才提供就业创业的舞台，也增加乡村吸引力，形成乡村的工作机会，土地和房屋等生产资源通过宅基地改革、土地空间规划重新高效利用是一个基础，“乡村就好像一个瓶子，要把瓶塞打开，才能装进去更多水。”
“小商业投资经营民宿的房子仍然是租赁资产，完全要在经营中获得收益，如果相关租赁权益不稳定，对投资的影响非常大。因此，我们未来期望有更多二次流转的闲置宅基地，在产权和预期更加稳定、合规的情况下推进投资。”聂文华说。
乡村宅基地改造是一个大课题，把乡村闲置房屋和土地盘活，也要考虑公平性问题，对于一些农民而言，农村宅基地是他们的最后一个保障。
在宅基地农户资格权上，象山县探索了三种模式。一是探索资格权“权票”。拓展农民资格权保障机制，通过赋予农户资格权“权票”，逐步构建落地建房、置换住宅、流转交易、有偿退出、跨区域安置、抵押融资等资格权管理体系。二是探索宅基地跨区域安置。在符合村庄规划和保障本村农户建房需求前提下，允许村集体盘活本村闲置建设用地开展异地安置。三是探索权益实现多种途径。建立农村“以权养老”“以房养老”制度，推动资格权资产化，对退出宅基地农户实行集中养老。
“同样是宅基地改革，重点内容也会发生变化，从闲置盘活到城乡融合，保障农民的居住权，把资源价值发挥到最大，不在乡村就在城里发挥作用，这就是做到城乡融合。”杨梓良说。