高瑞东 王佳雯：消费税改革如何支持地方财政？

核心观点：

本轮财税体制改革的核心之一为消费税改革，主要有两大考虑：（1）在扩大征收范围维度，配合“节能降碳”政策，从而消除部分行业的负“外部性”；（2）“税收中性”原则下，改革重心更多落在分配环节。

在假定烟酒油车四大类别的分配比例的基础上，采用2023年的基数，预计能使地方增加税收超7000亿元，拉动地方财政收入约6个百分点。

消费税改革可能的三个方向。近年来，消费税改革在不同层级的会议上都有“吹风”，可能是本轮财税体制改革的核心之一。结合重要会议相关表述，消费税可能的改革方向包括：（1）调整消费税征收范围；（2）后移消费税征收环节；（3）消费税收入向地方倾斜。

消费税分配向地方倾斜，对地方财政拉动较强。从美国和日本经验来看，消费税的年均增速并不算高，比如，2001-2022年期间，美国消费税收入年复合增速约为2.1%。产生这一现象的底层逻辑为，“税收中性”原则要求征税的同时尽量避免造成纳税人额外的负担，这或对应税行为本身产生抑制作用。因此，虽然扩大征收范围是一大政策方向，但更深层次的改革或许是在分配环节。

本文提出以下假设，烟、酒和其他分类的消费税，中央和地方各分成50%；成品油主要是大型央企进行生产和销售，在生产环节分配比例可以略高一些，假设分配给地方20%；由于实名制登记以及地方需要提供相应基础设施的配套，假设小汽车消费税的地方分成为100%。

在以上分配比例的假设基础上，采用2023年的基数，当年实现消费税收入约1.6万亿元，则预计地方增加税收超7000亿元，拉动地方财政收入约6个百分点。

5月份财政数据点评：收入放缓拖累支出增速。财政有“以收定支”的特征，此前财政收入增速较往年偏慢，行至当下则对支出增速产生了拖累。对比过去五年同期，1-5月份财政收支进度剪刀差较往年下降2.12个百分点。

收入结构中，非税收入支撑力度更大，主要税种的收入出现局部放缓。支出结构上，基建受到交通运输分项的支撑，保就业相关支出明显提速。此外，受到房地产市场表现低迷的拖累，政府性基金收入继续下探，但地方专项债发行提速支撑地方政府性基金支出增速回暖。

后续来看，制造业和部分消费品的表现稳中向好，能够对税收构成一定支撑，而随着超长期特别国债以及地方新增专项债发行，也能够对冲土地市场收缩的压力，对财政收入构成补充。

风险提示：土地财政收入大幅下滑，倒逼政府债发行规模大幅增加。地方债务化解进度不及预期，新增非标等债务风险发生。消费超预期转弱，拖累税收表现。

一、消费税改革如何支持地方财政？

近年来，我国财政收入中，非税收入占比有所提升，2023年非税收入占比为16.45%，较2013年提升约2个百分点，与之对应的则是同期税收收入占比下降了同等比例。非税收入从性质来看并不稳定，存在一次性的罚没收入。因而，税收增长对于财政收入的支撑更为关键。

从结构来看，2023年，我国主要税种的收入排名靠前的分别为国内增值税、企业所得税、进口环节增值税和消费税、国内消费税、个人所得税，占比分别为35.0%、20.7%、9.8%、8.1%、7.4%。以上五大税种，合计占税收比重超过80%。

从今年的数据来看，1-5月份，国内增值税、企业所得税、个人所得税增长均偏弱，累计增速分别为-6.1%、-1.7%、-6.0%，进口环节增值税和消费税累计同比增长1.5%，而国内消费税累计同比增速高达7.2%。后续来看，随着经济转型，一方面，制造业维持高景气度，扩大增值税税收；另一方面，扩大内需政策陆续推出，居民消费平稳，有利于支撑消费税收入增速。以上两大税种收入将持续对财政收入形成积极贡献。

近年来，消费税改革在不同层级的会议上都有“吹风”，可能是本轮财税体制改革的核心之一。对比来看，从2012年“营改增”开始，增值税改革历时超过10年，逐步落地简并税档、设立留抵退税制度等措施，改革相对充分。而目前执行的《中华人民共和国消费税暂行条例》于2008年修订通过，部分条款或已不适应当前市场环境。

结合重要会议相关表述，消费税可能的改革方向包括：（1）调整消费税征收范围；（2）后移消费税征收环节；（3）消费税收入向地方倾斜。目前，我国现行消费税条例主要针对十四个类别征收，烟、酒、油、车四大类收入占比接近98%。后续来看，消费税征收有望发挥消除“外部性”的作用，对高耗能、高污染行业加征，配合当前的“节能降碳”改革，且可以考虑实行累进税档，更好地实现政策调控效果。

虽然扩大征收范围是一大政策方向，但更深层次的改革或许是在分配环节。从美国和日本经验来看，消费税收入的年增速并不算高，比如，2001-2022年期间，美国消费税收入年复合增速约为2.1%。产生这一现象的底层逻辑为，“税收中性”原则要求征税的同时尽量避免造成纳税人额外的负担，这或对应税行为本身产生抑制作用。

因此，改革的更深层次诉求或许是在分配环节。2020年12月23日，《建立现代财税体制（深入学习贯彻党的十九届五中全会精神）》中提出，“按照中央与地方收入划分改革方案，后移消费税征收环节并稳步下划地方。”

从美国和日本经验来看，消费税在中央和地方的分成比例大致分别为4:6，7:3，而我国与德国较为类似，消费税主要向中央倾斜。从目前的财税关系来看，地方土地财政运转遇到障碍，中央通过多种形式的转移支付给地方提供支持，若能在税收分配环节适度向地方倾斜，不仅能对冲当下的土地市场萎缩风险，也能促进地方产业结构调整。

具体到中央和地方的分配比例，本文提出以下假设：烟、酒和其他分类的消费税，中央和地方各分成50%；成品油主要是大型央企进行生产和销售，其消费税在生产环节分配比例可以略高一些，假设分配给地方20%；由于实名制登记以及地方需要提供相应基础设施的配套，假设小汽车消费税的地方分成比例为100%。在以上分配比例的假设基础上，采用2023年的基数测算，当年实现消费税收入约1.6万亿元，则预计地方增加税收超7000亿元，拉动地方财政收入约6个百分点。

二、5月份财政数据点评：收入放缓拖累支出增速

事件：2024年1-5月，全国一般公共预算收入累计同比增速为-2.8%，前值（前值指1-4月数据，下同）为-2.7%；一般公共预算支出累计同比增速为3.4%，前值为3.5%。同期，政府性基金预算收入累计同比增速为-10.8%，前值为-7.7%；政府性基金预算支出累计同比增速为-19.3%，前值为-20.5%。

一般公共预算：收入放缓拖累支出增速

财政收入累计同比降幅较上月小幅扩大，可比口径增速平稳。1-5月，一般公共预算收入累计同比下跌2.8%，虽然延续下跌趋势，且跌幅较上月小幅扩大，但5月当月同比跌幅较上月收窄0.5个百分点。5月单月来看，中央本级预算收入同比下跌9.2%，跌幅较上月走扩，地方本级预算收入同比增长2.8%，同比增速转正。非税收入依然维持高增，5月非税收入同比增速为15.80%，而当月税收收入同比增速仅为-6.05%，财政收入的结构仍有改善空间。

此外，根据财政部披露，扣除去年同期中小微企业缓税入库抬高基数、去年年中出台的减税政策翘尾减收等特殊因素影响后，1-5月份全国一般公共预算收入可比增长2%左右，持平于1-4月份的可比增速。

从税收收入结构来看，5月份国内增值税、个人所得税、土地增值税当月同比增速较上月改善，而企业所得税、车辆购置税、印花税同比增速较上月回落。5月国内增值税同比增速转正，背后映射的是高端制造业景气度提升。企业盈利能力较弱，1-5月企业所得税累计增速转负，且5月份拖累较大。

5月国内消费税当月同比增速较上月下降，拖累1-5月份累计同比增速回落至7.2%，但累计增速仍维持高位，是四大税种中唯一维持正增长的税种。消费税中，烟、酒、油、车四大类别占比接近98%，结合统计局公布的消费数据，1-5月烟酒类商品零售额累计同比增长11.0%，汽车类零售额累计同比增长0.2%，石油及制品类零售额累计同比增长4.0%，是1-5月国内消费税同比增长的主要贡献项。

财政支出累计同比增速回落，中央依然快于地方。1-5月，一般公共预算支出累计同比增速为3.4%，较前值小幅回落0.1个百分点。其中，地方财政支出累计同比增速为2.4%，较前值下降0.2个百分点，中央财政支出累计同比增速维持10.2%的高位，但较前值回落0.3个百分点。从支出节奏来看，中央持续快于地方，地方主体的主观能动性依然不足。

从支出结构来看，除社保就业、交通运输以外，主要支出分项当月同比增速均回落。具体来看，5月份，社保就业、交通运输支出当月同比增速分别上升3.77个百分点至8.31%，上升6.45个百分点至9.52%。2024年4月14日召开的国常会强调，“要进一步强化政策引导，在保持稳就业政策总体稳定的同时，有针对性优化调整阶段性政策并加大薄弱环节支持力度，确保就业大局稳定”。

5月份，基建相关支出当月同比增速回落4.19个百分点至5.34%，结构上，主要受到交通运输支出同比增速回升的支撑，其余三大分项，节能环保、城乡社区事务、农林水事务支出同比增速不同程度回落。结合统计局数据，1-5月份，狭义口径基建累计同比增速为5.7%，较前值回落0.3个百分点。从支出进度来看，交通运输项目落地速度有所加快，对后续基建投资起到一定支撑作用。

从收支情况来看，财政收支矛盾进一步加大，收入放缓拖累支出强度。1-5月一般公共预算收入进度为43.3%，低于过去五年（2019年至2023年）均值45.2%；一般公共预算支出进度为38.0%，略高于过去五年（2019年至2023年）均值37.7%。

1-5月份财政收入-支出进度的剪刀差为5.32个百分点，环比1-4月份提升0.53个百分点。财政有“以收定支”的特征，此前财政收入增速较往年偏慢，行至当下则对支出增速产生了部分拖累。而对比过去五年同期，1-5月份财政收支进度剪刀差较往年下降2.12个百分点。

政府性基金：收支剪刀差收窄

1-5月，政府性基金收入累计同比跌幅继续扩大，受到房地产市场持续低迷的拖累；支出累计同比跌幅收窄，或受益于当月地方专项债发行提速。

收入端，1-5月政府性基金预算收入累计同比增速为-10.8%，前值为-7.7%。其中，1-5月国有土地使用权出让收入累计同比增速为-14.0%，连续三个月同比下跌，且跌幅加大。支出端，1-5月政府性基金支出累计同比增速为-19.3%，前值为-20.5%。其中，土地出让相关支出累计同比增速为-7.3%，前值为-7.5%。

1-5月地方新增专项债累计发行1.16万亿元，仍低于去年同期的1.90万亿元，但由于5月单月放量，推动累计发行进度上升至29.8%，较1-4月份的18.5%有明显改观。地方债发行提速，是助力地方政府性基金支出小幅加快的核心原因。

从收支进度来看，1-5月政府性基金收入与支出累计进度均弱于历史同期。1-5月政府性基金预算收入累计进度为23.5%，低于过去五年（2019年至2023年）均值27.7%；同期，政府性基金预算支出进度为23.0%，低于过去五年（2019年至2023年）均值26.6%。此外，1-5月政府性基金收入-支出进度的剪刀差为0.45个百分点，环比1-4月份下降0.13个百分点，而对比过去五年同期，1-5月政府性基金收支剪刀差较往年下降0.58个百分点。

总结来看，财政有“以收定支”的特征，此前财政收入增速较往年偏慢，行至当下则对支出增速产生了拖累。对比过去五年同期，1-5月份财政收支进度剪刀差较往年下降2.12个百分点。收入结构中，非税收入支撑力度更大，主要税种的收入出现局部放缓。支出结构上，基建受到交通运输分项的支撑，保就业相关支出明显提速。此外，受到房地产市场表现低迷的拖累，政府性基金收入继续下探，但地方专项债发行提速支撑地方政府性基金支出增速回暖。后续来看，制造业和部分消费品的表现稳中向好，能够对税收构成一定支撑，而随着超长期特别国债以及地方新增专项债发行，也能够对冲土地市场收缩的压力，对财政收入构成补充。

三、风险提示

土地财政收入大幅下滑，倒逼政府债发行规模大幅增加。地方债务化解进度不及预期，新增非标等债务风险发生。消费超预期转弱，拖累税收表现。