土地财政不可持续，政府收入出路在哪？

土地财政不可持续，

政府收入出路在哪？

股权财政接替土地财政成为新的收入增长点

土地财政VS股权财政

土地财政是中国在城镇化演进过程中所采用的增加政府收入的金融政策，主要包括两个部分：一是与土地有关的政府的非税收入，如土地租金、土地出让金、新增建设用地有偿使用费等。二是与土地有关的税收，如耕地占用税、房地产和建筑业等的营业税、土地增值税等。

股权财政是对应土地财政被赋予的一种模式的简称，指发挥国有资本的引领作用和放大功能，大幅提高国有资产的收益率，从而吸引社会资本参与投资具有核心竞争力的高新产业。国有资本在此基础上实现保值增值，获取资金然后投向下一个产业，再以同样的方式吸引更多的社会资本，从而实现良性循环。

土地财政的起源

土地财政形成的一大原因是城镇化带来的地方公共事业资金需求不断增加。从1996年开始，我国大力发展城镇建设规划，根据中华人民共和国国家统计局的数据统计，中国常住人口城镇化率从起初的30%一路攀升至65%。根据国际经验，城镇化率在30%-70%之间是基础设施加速增长的时期，城市人口数量的增加以及大量外来人口涌入城市，对城市公共事业、基础设施以及社会保障体系的建设都提出了更高的要求。然而众所周知的是基础设施普遍具有规模大、周期长的特征，地方政府很难在这30年的发展周期中避免资金短缺的问题，而出售土地成为了短期内收拢资金并再次投入建设的最佳手段。

紧接着上一个原因，中国特色的土地管理制度允许地方政府对土地施行垄断，从而让卖地赚钱这一选项得以实现。我国中央政府不直接掌握土地，地方政府既负责土地管理，又负责国有土地经营，集裁判员与运动员于一身，在资金饥渴的压力下，利用手中的垄断权力、寻求土地增值最大化是地方政府的自然选择。

为何要转型？

首先，土地财政不符合现阶段的可持续发展方针。从经济学理论上讲，理性的经济主体会将未来几十年甚至几百年的生产、投资和消费考虑在内，在整个生命的存续期间平衡分配资源和资金，做到效益最大化。然而，卖地赚钱意味着一次性收取了土地未来50-70年的收益，那么土地财政一定会透支经济的长期增长潜力。

与土地财政息息相关的房地产行业呈下行趋势。俗话说，房地产长期看人口、中期看土地、短期看金融。伴随人口老龄化、少子化加剧，15至65岁的劳动力人口见顶，2022年我国正式进入人口负增长。与此同时我国城镇化进程放缓，人口不断从三四线城市涌入一线城市，这导致三四线房地产库存普遍过剩；再加上众多一线城市的买房优惠政策出炉，三四线城市的房产价值只会不断下滑。过去依靠房地产上涨去库存一定程度上透支了居民购买力和加杠杆空间，价格普涨预期正在瓦解。

股权财政或接力土地财政

在此背景下，地方政府若想缓解财政入不敷出的局面，需要寻找新的财源来弥补土地财政的缺口。2021年全国国有企业资产总额达308.3万亿元，如果通过提质增效，让300多万亿元的国企总资产回报率提高1%，就有3万多亿元的收益增加，基本可以弥补土地财政消减带来的收入缺口。通过引入各类社会资本、民间资本以及产业资本，不断做大国有资产这块“蛋糕”，提高优质国有资产的投资回报率，以此形成“资金投入-蛋糕做大-资金回报-资金再投入”的良性循环。

当然，股权财政在短期内不太可能立马代替土地财政。从收入体量来看，2022年，全国国有土地使用权出让收入66854亿元，比上年下降20309亿元；国有资本经营预算收入5689亿元，比上年增长517亿元，增长数远没到能反哺财政收入替代土地财政的水平。从国资经营来看，当前我国尚处于社会主义发展的初级阶段，各县区基层政府普遍面临国有资本经营无收益甚至负收益的局面，欠缺市场专业人才，无法找到盈利模式，以致在投资运营过程中，产生巨额隐性债务的情况较为突出。国内外股权投资模式的成功先例，更适合在拥有较多优势资源的省市级政府层面推广借鉴。但从长远来看，股权财政这类可持续化的经济发展政策将会是新的收入增长点。

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