一代人有一代人的使命——新书《城投转型向何处去》序言
转自：粤开志恒宏观
本文为新书《城投转型向何处去：基于财政可持续和国资国企高质量发展的视角》的序言。
改革开放以来，中国经济持续高速发展，当前增速在全球仍处于较高水平，在世界经济发展史上创造了奇迹，这离不开中央政府的简政放权、地方政府的积极作为和市场主体的活力迸发。其中，地方政府既连接中央政府，又直接为居民提供公共服务、为企业创造营商环境，发挥了至关重要的作用，成为中国经济奇迹的重要密码。因此，理解地方政府的角色、职能和运行模式极为关键。
中国地方政府积极作为的动力源自中央政绩考核下的政治晋升激励和既定财税制度下的财政资源激励。地方政府凭借其掌控的财政、金融、土地、国企等资源，通过“以地引资”“招商引资”“招商引智”等推动了经济发展。如果地方政府按部就班地按照“有多少资源办多少事”的原则履行职责，地方经济可能在高速发展大潮中落后，谋求晋升的地方党政干部就难以在激烈的竞争中取胜。于是，城投公司作为当地发展经济的重要支柱和依靠力量便应运而生。自诞生以来，城投公司在公共服务、招商引资、产业投资、基础建设、风险化解等方面发挥着公益性和市场性的双重属性，逐步成为地方政府推动经济发展和社会事业的重要载体和有力抓手。城投公司依托地方政府注入的资本金和土地实物等资产，推动了土地财政、城市建设投融资的发展，实现了资本的快速积累，有力地支持了基础设施建设、加速了城镇化进程、提高了民生福利水平。
但是，随着中国经济进入高质量发展阶段，以城投公司拉动投资、以投资驱动增长的发展模式难以持续，不再适应新时代的发展需要。这集中体现在城投公司过度举债、低效投资等问题日益凸显，并有逐步演化为财政风险和金融风险的趋势。其一，城投公司作为地方政府职能的延伸，举债融资缺乏预算约束，由此滋生的地方政府隐性债务规模逐步攀升，还本付息压力传导至财政，不利于财政可持续。其二，当前房地产市场仍处于调整期，城投公司高负债、低流动性、弱盈利的特征日益凸显，依托土地等资产融资的模式逐渐缺乏基础。其三，中小银行等金融机构经营风险加大，部分城商行、农商行持有大量的城投债，城投债风险可能传导至金融部门。由此，城投公司转型是大势所趋，这既是监管收紧背景下的政策倒逼，也是城投公司谋求可持续发展的主动抉择；既是防范化解地方政府债务风险、增强财政可持续性的要求，又是推动国资国企高质量发展的题中之义。
每个时代有每个时代的主题，一代人有一代人的使命。城投公司过去的发展与高速增长的时代是契合的，不能以当下视角否定其历史贡献；城投公司的出现于过去是创新，城投公司的转型于现在和未来也是创新，要在创新发展中解决问题。城投问题的根源不在于城投本身，而在于政府与市场的关系不清、地方政府与城投公司的关系不清以及由此衍生的城投公司融资职能——以市场化主体的身份去举借事实上的政府债务。由此可知，城投的产生、作用的发挥、风险的滋生、风险的处置背后都是财政，城投问题归根到底是财政问题。因此，问题的解决思路决不能就城投论城投、就转型谈转型，必须深入到政府与市场的关系、中央与地方的关系，才能理顺地方与城投的关系。综上，城投公司转型的实质是理顺政府与市场的关系，财政归财政、城投归城投；城投公司转型的核心是剥离城投公司的政府融资职能和平台属性、打破市场对于城投公司由地方政府提供隐性信用担保和兜底的预期。
城投转型是一项系统、长期的工程，需要中央政府、地方政府、城投公司和金融市场等多方面主体协同推进。转型成功与否取决于多种因素，以至于在探索城投问题解决的过程中，部分中西部省份的城投、部分区县级城投认为“城投转型是伪命题”。我认为，上述认知的不同源于所处环境的内外部资源不同，城投转型不存在一套放之四海而皆准的标准和一成不变的结论，因地制宜、因时而动才是适应百年未有之变局的核心。具体而言，城投转型确实需要具备一定的内外部条件，若不具备一定条件则难以转型，转型就只是一句空话。转型至少包括三个方面的条件：一是地方政府放弃对原城投公司的过度干预，让城投公司回归市场化主体身份，地方政府在与城投公司的关系中只应具有股东与公共秩序提供者两个身份，即地方政府以股东身份参与城投的公司治理、地方政府为城投公司这一市场主体提供良好的营商环境和市场环境。但这一转变仅靠地方政府的自觉是不太现实的，还要靠系统的体制机制改革。二是当地的资源禀赋能够支持城投转型，例如当地有可供投资的产业以形成产业投资公司、当地财政能够兑付对公用事业运营主体的应付账款以形成城市综合运营服务商等。三是原城投公司自身的公司治理、激励机制、风险管理等能够重建并有效运行，历史债务包袱能够得到有效解决。舍此，转型亦是奢谈。
发现问题只是第一步，我们的目标终究是去建设的，是先立后破的，是立足中国土地去解决问题的。城投公司转型的总体思路是坚持循序渐进原则、分类处置原则，还要匹配好机制保障。
其一是坚持循序渐进，转型的前提是解决好城投公司的存量债务问题，避免流动性风险。城投问题的产生和积累不是一朝一夕的，问题的解决也不可能在短期内完成，毕其功于一役式的解决方式难以奏效。对于部分城投公司债务规模较大、部分债务举借成本较高等问题以至于影响到当地财政运行的情况，可通过财政、金融协同实现降息展期，加大资产资源盘活力度；对于财政形势严峻、金融机构缺乏协同动力等情况严重的省份，可由中央政府发行国债转贷地方政府，解决短期的流动性风险。
其二是坚持分类处置，根据城投的市场化程度及区域资源禀赋分类实施注销、整合和转型。城投转型剥离的是平台属性和融资职能，城市建设、运营和更新等职能依然很重要，只是要以市场化的方式存在。可由省级政府统筹，在摸清地区城投公司经营现状的情况下，结合地区经济发展水平、区域资源、公共服务需求情况，确定地区内需要的省级、市级和区县城投数量。一是注销，对于主要承担公益性项目融资功能、没有实质性经营活动的城投公司，在妥善处置存量债务、资产和人员的基础上依法清理注销。二是重组整合，对于兼有政府融资和公益性项目建设运营职能的城投公司，剥离其政府融资功能后，通过兼并重组等方式整合同类业务。三是转型，对于上述整合后的城投公司，可以转型为公益性事业领域市场化运作的国有企业，承接政府委托实施的基础设施、公用事业、土地开发等公益性项目建设；对于具有相关专业资质、市场竞争力较强、规模较大、管理规范的城投公司，剥离其政府融资功能后，在妥善处置存量债务的基础上，转型为一般经营性国有企业。
其三是实施联动改革，要从财政体制、考核机制等确保地方政府不再赋予国有企业融资职能，从体制机制上实现地方政府与城投公司职能分离和互补。财政体制方面，要上收事权和支出责任，明确地方政府职能和支出责任；上级部门出台政策前要经同级财政部门会商并评估是否会造成下级政府财政压力，避免地方政府支出责任不断扩张并逼近无限责任；通过转移支付以及给予地方政府更大额度的政府债券来解决收支矛盾。考核机制方面，在地方政府事权和支出责任履行有充分财政资金保障的情况下，通过上级部门审计、考核约束等方式抑制地方政府通过其他渠道融资增加隐性债务的冲动，避免国有企业再度成为新的融资平台，巩固压降城投平台数量的成果。
在采取上述一系列系统化的举措后，未来转型后的城投公司大致可分为公益性国有企业（城市综合运营服务商为代表）、国有资本投资（运营）公司（产业投资公司为代表）、一般经营性国有企业三大类。第一类是聚焦城市服务且市场化运作的公益性国有企业，比如城市综合运营服务商，负责水电燃气供应、路桥建设维护等，以省或者地市为单位整合成公用事业集团、交通运输集团，既可以发挥规模经济优势，同时又能避免财政投融资权限过于下沉导致区县城投遍地开花以及债务不断积累的问题；第二类是国有资产投资、运营公司，不直接参与经营性业务，而是通过投资实现控股或者参股，服务实体经济的同时实现国有资本保值增值；第三类是做强实业的商业类国有企业，直接参与到经营性业务，但从长期国有经济与民营经济的关系看，该类企业将主要集中在关系国计民生的关键领域。
作为地方国资国企，城投公司有必要借国资国企改革之势实现发展方式、业务模式与内部控制的升级，为转型发展奠定坚实的基础。一是做强做优，加快发掘新的增长引擎，更好助力现代化产业体系建设，大力发展新质生产力，强化国有经济战略使命。二是更高质量、更有效率地突出价值创造，转变企业发展方式，聚焦主责主业，提高经营业绩的真实性和含金量。三是注重可持续和安全发展。壮大耐心资本，行稳致远，做难而长远有价值的事，成为经济发展的压舱石和稳定器。特别是要守牢底线，切实防范化解重大风险。
从目前各地城投转型的实践看，各类都有典型代表。近年来在城投向产投（即产业投资平台）的转型中涌现出越来越多的成功案例，本书重点分析的深投控、苏州元禾、合肥建投都是优秀典范，是未来城投转型的可能选择方向。广州开发区控股集团（简称“广开控股”）实际上走的也是一条从城投到产投的路径，以金融赋能科创实业，以价值园区沃植企业生态。作为从城投到产投转型的亲历者和见证者，我非常乐意也非常荣幸跟大家分享我们走过的平凡成长之路。作为一家基层国企，广开控股的前身凯得控股和开发区金控就是政策性融资平台，立足、依托、服务广州开发区，并逐步肩负起了招商引资和基础设施建设运营等任务。今年恰逢广州开发区成立40周年，广州“实体经济主战场、科技创新主引擎、改革开放主阵地”是我们的区域特征，“敢为人先、务实进取”是我们的立区精神，“一切为了企业，一切为了投资者”是我们的服务信条。近年来，广开控股逐步摸索出了科技金融服务、科技战略投资、科技园区运营三大业务板块协同发展的“金科园”模式，成为一家将科技、产业与金融高度融合的市场化经营国有企业。截至2024年3月，广开控股已控股14家企业，参股超110家企业，主要聚焦双碳智造、生物医药、新能源汽车和光电显示等战略性新兴产业投资。
从我粗浅的经历来看，构建业务板块间协同模式以形成市场核心竞争力、聚焦有把握的赛道开展新兴产业投资、提升园区运营能力以及推动国企改革提升治理能力可能是推动转型成功的关键因素。科技投资要结合所在区域的资源禀赋，需要深耕赛道，顺应产业导向和发展趋势，不可盲目扩张和铺摊子，做减法和聚焦就是做加法和乘法；对于国有企业而言，持续推动国资国企改革，提升治理能力、坚持市场化经营理念和实践市场化激励约束制度更是重中之重。
时代是出卷人，身处其中的每个人都是答卷人，我们能做的是交好我们这一代人所能做到最好的答卷。事物的发展是曲折前进的，当下我们可以从财政的视角剖析城投，从增强财政可持续性和推动国资国企改革的角度去推动城投转型，往后还有更多更新的问题等待我们去解决，我们能做的是始终永葆“闯”的精神、“创”的劲头、“干”的作风，不辜负时代，不辜负韶华。
本书是我长期结合工作经历的一些思考，更是集体智慧的结晶，尤其要感谢广开控股集团内晁云霞、牛琴、徐凯舟、王逸珊、余波、袁洁莹、孟之绪、安福绪、杨腾飞、孙文婷等同志的支持。他们兢兢业业，不仅推动了业务发展，而且为本书的诞生提供了诸多洞见。在本书写作过程中，我们还得到了潍坊市财政局等诸多地方财政部门和相关同志的支持和帮助，他们不仅有长期丰富的实践经验，更有立足国情深入思考的家国情怀，在此一并表示真诚感谢。本书的出版还要感谢人民出版社的老师及相关工作人员，没有你们的认真工作，本书也难以呈现在读者面前。本书尝试去剖析和解决城投问题，但限于工作经历和认知的局限性，错漏在所难免，敬请各位师友不吝赐教。