生态文明•理论热点丨践行“两山”理念 助力绿色低碳发展
转自：中国经济时报
——推进生态产品价值实现的审计实践
核心观点
审计机关牢牢守住“国之大者”，始终坚持政治引领与审计业务深度融合，主动服务和融入新发展格局，助力推进生态产品价值实现。近年来，自然资源审计始终关注生态产品价值实现机制落实情况，积极配合有关部门推进完善生态产品价值核算工作，不断推动改革任务落细落地。
■ 冯琳刘金昊
生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计，大力培育生态要素市场、促进生态资产保值增值，是新时代经济发展的新动能，也是我国生态文明建设的重要抓手。建立健全生态产品价值实现机制，是贯彻落实习近平生态文明思想的重要举措，是践行“绿水青山就是金山银山”理念的关键路径，是从源头上推动生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，对推动经济社会发展全面绿色转型具有重要意义。
2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》（以下简称《意见》），以体制机制改革创新为核心，推进生态产业化和产业生态化，并提出“探索将生态产品总值指标纳入各省（自治区、直辖市）党委和政府高质量发展综合绩效评价”“推动将生态产品价值核算结果作为领导干部自然资源资产离任审计的重要参考”，这不仅为各地践行“两山”理念提供了有力的政策驱动，也为资源环境审计工作，特别是领导干部自然资源资产离任审计（以下简称“自然资源审计”）开辟了新的路径和视域，成为评估生态保护成效的重要依据。近年来，自然资源审计始终关注生态产品价值实现机制落实情况，积极配合有关部门推进完善生态产品价值核算工作，不断推动改革任务落细落地。
01
生态产品价值实现的基础理论及路径探索
2010年12月，国务院印发《全国主体功能区规划》，将生态产品定义为维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境的自然要素，包括清新的空气、清洁的水源和宜人的气候等。2022年3月，国家发展改革委、国家统计局印发《生态产品总值核算规范（试行）》，将物质供给和文化服务纳入生态产品范畴，生态产品的概念进一步扩展。
自然资源是生态产品的自然本底和供给主体，为生态产品价值实现提供了最基本的物质基础和空间保障。根据自然资源部近年来公布的《生态产品价值实现典型案例》，生态产品价值实现的典型路径主要归纳为三种类型。
一是对于清新的空气、宜人的气候、重点生态功能区提供的水源涵养等维系国家生态安全、服务全体人民的公共性生态产品，因其产权难以明晰，生产、消费和受益关系难以明确，其价值实现主要采取政府路径，依靠财政转移支付、财政补贴等方式进行购买和生态补偿。例如，上级政府为激励生态功能重要地区开展生态保护，保障生态产品供给，通过财政资金补助或转移支付等方式对其保护生态环境的行为给予补偿。
二是对于生态农产品、旅游产品等产权明确、能直接进行市场交易的经营性生态产品，其价值实现主要采取市场路径，通过生态产业化、直接市场交易等实现自然资源资产所承载的生态价值，还可以通过品牌认证等方式实现价值的提升与显化。例如，浙江省磐安县作为“中国药材之乡”，形成“中医药+”的新业态，推动中药产业向三产融合发展转型，切实将“资源优势”转化为“发展优势”。
三是对于具有公共特征，但通过法律或政府规制的管控，能够创造交易需求、开展市场交易的产品，如我国的碳排放权和排污权等准公共性生态产品，主要采取政府与市场相结合路径，政府通过法律或行政管控等方式对自然资源、生态容量、生态权益等实施总量控制，将非标准化的生态系统服务转化为标准化的“指标”和“配额”产品，通过市场交易方式实现价值。例如，福建省三明市借助国际核证碳减排、福建碳排放权交易试点等管控规则和自愿减排市场，探索开展林业碳汇产品交易。
02
推进生态产品价值实现的审计实践
近年来，党和国家高度重视生态产品价值实现工作。审计机关牢牢守住“国之大者”，始终坚持政治引领与审计业务深度融合，主动服务和融入新发展格局，助力推进生态产品价值实现。
一是切实发挥审计监督职能，将生态产品价值实现相关任务作为自然资源审计的重点内容。《意见》印发以来，审计机关围绕生态产品价值实现机制内容，在组织实施自然资源审计的过程中，持续对生态产品调查监测、保护补偿、损害赔偿等重点任务落实情况进行监督检查，揭示了部分地区生态环境损害赔偿工作部署落实不到位、自然资源统一确权登记工作推进缓慢、未按要求开展生态保护补偿、碳排放权和排污权交易试点制度不完善等问题，不断推进各地深化生态产品价值实现机制改革及试点区域任务落实，动真碰硬抓好问题整改，实现审计成果转化，强化审计监督效能，充分发挥审计在绿色低碳发展进程中的促进和保障作用。
二是建立健全审计评价指标体系，推动完善生态产品价值实现保障机制。2022年4月，中央全面深化改革委员会第二十五次会议审议通过《关于建立健全领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系的意见》，要求“2025年，地方各级党委和政府及有关部门主要领导干部自然资源资产离任审计评价体系基本健全”。目前，大部分省区市的市县级评价指标体系已按计划印发实施，浙江、安徽、江西、湖北等地还印发了乡镇级评价指标体系，评价指标体系中将生态产品价值实现机制改革任务进展、生态产品保值增值的考核结果纳入评价打分范围，着力推动生态产品价值实现保障机制进一步完善。
三是深入研究价值实现机制存在的堵点、难点，助力试点工作取得系统突破。改革试点工作开展以来，地方审计机关通过统筹安排与生态产品价值实现机制相关联的各类审计项目，深入开展审计调查研究，积极构建生态产品价值实现机制审计大格局，在审计实践中聚焦问题堵点、研究建议措施、疏通转化路径，力求充分发挥好参谋助手作用，推动试点工作取得突破。例如，针对审计发现的生态产品市场主体职能发挥问题，浙江省丽水市出台了《加快“两山合作社”建设运营助推生态产品价值实现的若干意见》《丽水市生态产品交易管理办法》等系列文件，打通生态资源收储开发堵点、破解交易难点。与此同时，随着价值实现机制的深入，丽水市开展“GEP贷”“两山贷”等绿色金融产品创新，进一步疏通了生态产品价值转化的路径，解决了生态产品“抵押难”等问题。
03
对推进生态产品价值实现的思考和建议
第一，聚焦生态产品价值核算和度量，进一步完善核算技术方法、健全核算成果应用制度保障。
随着我国生态产品价值核算相关研究和实践探索的不断深入，一些技术瓶颈和问题也逐渐显现。例如，生态产品的“三分法”未能很好体现生态系统的有机整体性等问题。此外，当前多数地区尚未建立核算结果定期发布制度、与生态保护成效挂钩的财政奖补制度等，GEP核算结果在规划、考核、决策等方面尚未形成刚性约束，也未实现深度融合，价值实现“后半篇”文章进展缓慢。
需要进一步健全生态产品调查监测机制和价值评价机制，推动完善自然资源确权登记机制，建立生态产品信息普查机制和生态产品动态监测机制，综合运用现有自然资源和生态环境调查监测体系，摸清各类生态产品数量、质量等底数，对信息数据进行分类整合，形成归属明确、界线清晰的生态产品目录清单并实现动态更新。各地应根据资源环境禀赋和生态产品价值核算基础，持续推动生态产品价值核算标准化，探索建立覆盖全域、常态实施的生态产品总值统计制度。同时，建立生态产品价值核算结果发布制度，适时评估各地生态保护成效和生态产品价值。
第二，聚焦价值实现路径，进一步提升生态产品价值化、产业化、市场化水平。
在当前的价值实现路径中，应用较为广泛和成熟的方式主要是生态补偿机制，其实质仍然是政府对于公共性生态产品的购买。而在经营性生态产品、准公共性生态产品的价值实现路径方面，仍面临市场主体参与不足、市场化的自然资源定价和交易机制不够完善、生态产品的经营开发通道和方式不够丰富等问题。
在未来的实践中，各地在发挥政府“看得见的手”积极作用的基础上，还需进一步拓宽市场“看不见的手”的发挥空间。一是建立科学合理的生态产品开发机制，拓展各类生态产品产业链和价值链，适度发展符合生态环保要求的生态种植养殖、数字经济、生态观光康养等环境敏感型产业和生态适宜性产业，创建区域特色生态品牌，提高生态产品市场回报率，促进生态产品价值增值。二是持续推动建立健全生态资源权益交易机制，有关部门和地区应在排污权、碳排放权、水权等生态资源权益交易相关试点探索的基础上，进一步完善交易机制、扩大市场交易规模，持续完善资源交易平台建设，并探索建立用能权交易机制等其他生态资源权益的交易制度。
第三，加快推进数据资源共享，强化大数据和地理信息技术的应用。
数据作为新型生产要素，已经成为数字时代创新发展的最新聚焦点，加快数据资源共享、优化基础数据库是推动数据赋能自然资源现代化治理的前提和基础。按照《意见》要求，建立健全生态产品价值实现机制需建立开放共享的生态产品信息云平台，推进区块链等新技术应用，实现生态产品信息可查询、质量可追溯、责任可追查。
对自然资源审计而言，在数据资源汇聚共享、互联互通的基础上，不断强化对大数据和地理信息技术的应用，既有利于对生态产品的识别、测度、核算和跟踪，也有益于对各类数据进行相互关联、印证和比较，更加精准地识别生态产品价值转化过程中的信息数据差异，从而瞄准疑点、锁定问题、由点及面，对领导干部自然资源资产管理和生态环境保护责任履行情况作出更加科学、客观的审计评价。
（作者单位：冯琳，北京市审计局；刘金昊，审计署科研所）
