长三角议事厅︱纽约大都会区生态共治联盟如何跨域协同？
2024年3月，“纽约-纽瓦克-泽西市”大都会区域制定了《优先气候行动计划》，致力于进一步推进纽约城市群生态环境跨界治理，减少区域温室气体排放。而在2023年2月，中国国务院正式批复了《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2021—2035年）》，这是国内首个跨省域共同编制报国务院审批的国土空间规划，也是对跨区域生态环境协同治理的重要探索。
本文将在提炼和分析纽约城市群生态治理经验的基础上，对比探讨如何加快长三角区域各级各方超越省界思维，有效沟通协调生态治理及环境发展诉求，“化零为整”，统一发展愿景和蓝图，进而实现真正的协同发展。
为加强各州之间的生态环境协同治理，美国环保署（EPA）制定了减少气候污染拨款计划（CPRG），陆续向各州、地方政府提供约50亿美元资金支持，帮助其加速减少温室气体排放。为此，“纽约-纽瓦克-泽西市”大都会区域的州和地方政策制定者、规划者及项目管理者于2024年3月共同商议制定了《优先气候行动计划》（以下简称PCAP），以期更科学有效地减少温室气体排放。
“纽约-纽瓦克-泽西市”大都会区域范围
图片来源：美国环境保护署官网（EPA）
制定区域共同愿景目标
纽约城市群的PCAP详细阐述了区域未来面临的减排挑战，并提出一系列优先行动计划措施。其最终目标是制定可操作的区域性减排发展战略，重点通过引入反映各社区迫切需求的特定干预措施来实现减少温室气体排放的主要目标。在此基础上，该区域环境治理还专注于三个附加目标：第一，促进区域合作，寻求减少污染的综合途径，并最大限度地造福于低收入和弱势社区；第二，为该地区申请和获得多元资金打好基础，支持创新项目和发展政策落地；第三，设定到2030年实现大幅减排的优化措施。
为了确保PCAP充分纳入当地利益相关者的诉求和想法，纽约城市群逐步构建了包括私营部门、非政府组织、媒体机构、地方政府等在内的多元化共治体系，组织各种论坛和会议、建立社区研讨小组，以提高项目的透明度、包容性和协作性。例如2023年11月，州政府为地方政府利益相关者举办了六场网络研讨会。与会者们被问及多个部门的22项不同措施，包括交通、电力、建筑、废物和材料管理、农业、自然和工作用地。在六场网络研讨会中，共有128名与会者和80多名调查参与者。这些网络研讨会的反馈帮助州政府确定了22项措施的优先次序，并确定了从交通、废物和材料管理、自然和工作用地以及建筑领域的九项措施。
建立区域共治联盟
PCAP的起草涉及到纽约州和新泽西州22个县的1900多万人口，因此有效的区域协调工作成为关键。纽约城市群主要通过纽约市经济发展公司和市长气候与环境正义办公室来领导CPRG资助下的生态环境治理区域协调工作，纽约大都市交通委员会和北泽西交通规划局也参与其中。以此为基础，各方逐步结成了正式的跨机构合作伙伴关系与实体联盟，通过收集隶属各方的温室气体排放基础数据和政策措施、吸纳公众反馈，以及开展区域情况分析等方式来掌控行动计划的实施进程。
合理划分项目执行权限
“纽约-纽瓦克-泽西市”大都会区域有22个县，包含550多个社区，PCAP的执行单位是这些地区地方政府。因此，了解当地政策环境、法律依据和政务动态，对于科学制定针对不同社区的具体措施十分重要。
为了更有效地推进PCAP，减少权力机关事务管辖职能重叠的情况，针对不同属性的项目措施，PCAP将执行机构权限划分为三个等级：第一个级别允许各机构利用现有权力推进行动计划；第二个级别则允许各机构根据某些相互关联的权限来推进计划；第三个级别需要额外的政府授权，即在获得地方或州政府管理机构批准后方可推进计划。同时，随着项目的推进，结合现实中的发展问题及相关信息，也会对其进行弹性调整。
长三角可借鉴经验：逐步形成多主体、跨区域生态环境共治联盟
习近平总书记在2023年11月30日召开的深入推进长三角一体化发展座谈会中指出，长三角区域要加强生态环境共保联治。为了推进跨区域生态一体化，沪苏浙两省一市生态环境部门会同示范区执委会联合印发实施了《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2021—2035年）》。当前，长三角生态环境治理已经到了必须直面跨域发展深层次问题[d1]的阶段，各级地方政府在环境治理政策制定与执行力度、碳排放权分配方案目标、生态保护发展规划约束力度等方面存在标准不统一、目标差异大、利益分配难协调的问题。因此，在处理区域协调中的复杂利益诉求、制定发展规划、统一标准和执行政策等方面，亟须开展深入研讨，形成关键共识。
图片来源：上海市青浦区人民政府官网
高效落实区域发展的统一目标蓝图
虽然，当前长三角地区现已围绕生态环境共治制定了一系列协同政策和措施，但不同行政区和各级政府在跨区域生态环境实际合作方面仍需进一步努力。
因此，可合理借鉴纽约城市群协同实践经验，深入分析长三角当前面临的生态治理问题及所需资金和政策支持、跨区域协调障碍等内容，不但有助于提升长三角生态规划的协同效应，还能立足实际问题向上级政府提出切实需要的支持措施，确保统一目标蓝图能够高效实施。
有效建立区域共治的多主体联盟
尽管纽约城市群在数据分析、碳减排预测以及科学设定温室气体减排目标方面展开了多模型计算和多情景模型推演，以及大量数据分析，但总体来看还是基于传统测算分析方法，并且长三角地区已经针对重点区域开展了针对性的定量分析，因此这些经验在长三角地区的应用价值有限。作为全国双碳领域首个跨省域重点功能片区专项规划，《长三角生态绿色一体化发展示范区水乡客厅近零碳专项规划》中专门设计了冻结、渐进转型、中速转型、近零碳转型、近零碳和碳中和等六个情景，并采用基于“供应-需求双向混合模型”的碳排放预测方法。
对长三角而言，当前最迫切的是深度构建多主体、跨区域的生态环境协作联盟，切实加强不同行政层级、区划之间的协同性，就区域生态环保方向和重点问题达成共识，加强跨区域合作专项规划的制定，加快建立科学的区域生态补偿标准体系，全面落实补偿方式、资金、监督管理等方面的高度共识和一致行动。
切实推进生态项目协调机制的实践探索
当前长三角跨区域生态治理中，各利益相关方在成本与利益关系仍存在职责不明、权限不清等诸多协调难点。例如，在项目实施阶段缺乏明确的牵头单位、监管机构和责任人，各方普遍认为跨区域项目不是自己城市或部门的职责范围，等等。
纽约城市群在PCAP中对项目执行机构权限进行了清晰划分，明确了各部门在项目推进和监督方面的职责，并广泛征求意见。
长三角地区对此可加以借鉴，在明确行政权责划分的基础上，集中精力推动跨区域项目的实施和监管。在整体规划和愿景目标的框架下，重点通过多方协调下的区域项目责任分工机制，及时推进跨区域生态项目的开展。
（本文作者张靓系上海发展战略研究所助理研究员，戴跃华系上海发展战略研究所助理研究员，程启源系上海社会科学院在读硕士研究生。实习生普珺对本文亦有贡献。）
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“长三角议事厅”专栏由教育部人文社会科学重点研究基地·华东师范大学中国现代城市研究中心、上海市社会科学创新基地长三角区域一体化研究中心和澎湃研究所共同发起。解读长三角一体化最新政策，提供一线调研报告，呈现务实政策建议。