新《处罚办法》探讨：如何用好“不予处罚”的自由裁量？

转自：中国环境报

新颁布执行的《生态环境行政处罚办法》，涉及“不予处罚”规定的，有三个方面，一个是“轻微不罚”，即违法行为轻微并及时改正，没有造成生态环境危害后果的，不予行政处罚。一个是“初违不罚”，即初次违法且生态环境危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。还有一个是“主观无过错不罚”，即当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。

《生态环境行政处罚办法》作出三个方面的不予行政处罚规定，确保了行政处罚“过罚相当”落到实处，从源头预防处罚畸轻畸重不公正的现象发生，使生态环境领域执法自由裁量权工作得到了有效规范。因此，各级生态环境部门在适用“不予处罚”过程中，要以事实为依据，充分考虑当事人违法过错程度、违法性质、违法情节，依照法定程序作出。

“轻微”“初违”有哪些依据？

在生态环境部《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》中，明确了三种轻微情形，即违法行为（如“未批先建”）未造成环境污染后果，且企业自行实施关停或者实施停止建设、停止生产等措施的；违法行为持续时间短、污染小（如“超标排放水污染物不超过2小时，且超标倍数小于0.1倍、日污水排放量小于0.1吨的”；又如“不规范贮存危险废物时间不超过24小时、数量小于0.01吨，且未污染外环境的”）且当日完成整改的；其他违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的。

各地制定的不予行政处罚清单中，涉及轻微、首违事项的。如沪苏浙皖生态环境（局）厅联合司法（局）厅共同制定《长江三角洲区域生态环境领域轻微违法行为依法不予行政处罚清单》，涉及建设项目管理、大气污染防治、固体废物污染防治、噪声污染防治、环境事件应急管理、排污许可、环境管理制度7个生态环境领域共22项，分为轻微（1项）、首违（21项）两大类情形。又如山西省生态环境厅制定的《生态环境轻微违法行为不予处罚事项清单》，明确14类轻微环境违法行为和11类首违环境违法行为。

笔者认为，各地在对环境违法行为查处过程中，涉及上述轻微、首违情形的，应当作出不予处罚决定。对不在各地制定的《不予处罚清单》范围内的违法行为，只要符合《中华人民共和国行政处罚法》等法律法规、规章规定的不予行政处罚情形的，各生态环境部门应当依法不予行政处罚，不得排除在外。

另外，需要注意的是一些明确规定有效期的《清单》，如《长江三角洲区域生态环境领域轻微违法行为依法不予行政处罚清单》，有效期至2028年6月30日，超过期限将不再是轻微、首违的具体依据。

案件调查要收集哪些证据？

判断环境违法行为是否属于轻微、首违、主观无过错情形，需要一系列证据支撑。因此，生态环境部门在对案件调查过程中，要收集好违法行为造成的环境污染状况、生态破坏程度，当事人的主观过错程度，行为的具体方式或者手段、持续时间，危害的具体对象，改正违法行为的态度和所采取的改正措施及效果等相关证据。

涉及“主观无过错不罚”的，既需要当事人提供足以证明没有主观过错的证据，也需要环境执法人员调查、收集相关证据，来印证当事人证据的关联性、准确性、可靠性。

作出不予处罚决定要遵循哪些程序？

及时立案。环境执法人员发现有初步证据材料证明有涉嫌轻微、首违、主观无过错违法行为的，要予以立案，收集相关证据。

案件审查。审查内容包括违法事实是否清楚、证据是否合法充分、调查取证是否符合法定程序等。对违法事实不清、证据不充分或者调查程序违法的，审查人员应当退回，提出补充调查取证或者重新调查取证意见。

作出决定。经过生态环境主管部门负责人审查，作出违法行为轻微，依法不予行政处罚的决定。

后续对当事人应当采取哪些措施？

《生态环境行政处罚办法》作出三个方面的不予行政处罚规定，是规范生态环境执法的具体措施，并非赋予违法当事人法外“特权”，更不是“免责清单”。对当事人的违法行为依法作出不予行政处罚决定之后，生态环境部门可以开展后督察，通过现场指导、告知方法途径，确保当事人违法行为纠正到位。也可以进行批评教育，通过当面约谈、责令学习法律法规知识等措施，教育当事人自觉守法，避免再次发生类似违法行为。