新发展格局｜优化财政支出：精打细算，保障重点
文｜杨帆 于翔
当前财政整体收支矛盾较为突出，而收入端政策的腾挪空间相对有限，或需聚焦于支出端的调整和优化。二十届三中全会提出“在发展中保障和改善民生是中国式现代化的重大任务”，保障和改善民生依赖相应财力的支撑，我们认为需要对部分领域的支出进行优化，从而为强化民生支出腾出空间，主要包括三个方面：一是在构建全国统一大市场的要求下，清理违规的税费优惠和补贴；二是深化公用事业市场化改革，降低对补贴的依赖程度；三是协同人口小县机构改革，落实好“过紧日子”的政策要求。我们测算，上述举措带来的财政支出优化空间或高达9500亿元，增加民生支出约9%。
▍在收入端政策空间受限的背景下，优化财政支出的紧迫性上升。
当前财政面临较大的收支矛盾，2023年广义财政的赤字率已经达到约7%。我们认为造成本轮财政收支矛盾的原因主要有两点：一是2015年以来超大规模的减税降费，二是2021年以来土地财政的大幅度减收。一方面，我国宏观税负已处于较低水平，大规模、普遍性减税降费的空间有限；另一方面，在内部需求偏弱的背景下，短期内大规模加税的可能性同样较低。“开源”不足，需着眼“节流”，对财政支出的调整和优化或可成为政策的着力点。尤其是在二十届三中全会“健全保障和改善民生制度体系”的改革要求下，需优化部分领域支出为强化基本民生保障提供支撑，我们测算包括清理不合理财税优惠、深化公用事业改革以及实施人口小县机构改革等措施在内，能够优化财政支出约9500亿元，相应增加民生支出约9%。
▍“在发展中保障和改善民生是中国式现代化的重大任务”，民生支出或将进一步强化。
《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）明确，“在发展中保障和改善民生是中国式现代化的重大任务”。从财政支出结构来看，2012年到2022年间，我国财政支出中基本民生支出占比上升了4.5个百分点，经济建设支出占比下降了3.4个百分点，正逐步由发展建设型财政向服务保障型财政转型。从国际对比来看，民生支出占比与人均GDP呈现出显著的正相关关系，这意味随着我国经济的持续增长，民生支出的比重仍有进一步的提升空间。特别地，日本的经验表明，老龄化会提高养老、医疗等社会保障支出的占比，但少子化并不意味着教育开支占比的下滑，而可能体现为生均教育支出的提升。
▍“严禁违法违规给予政策优惠行为”，地方各类不合理的财税优惠或有较大清理空间。
《决定》强调，“规范地方招商引资法规制度，严禁违法违规给予政策优惠行为”。长期以来，提供财政补贴和税收优惠是地方政府招商引资的重要手段，我们测算2023年全国的补贴规模或已超过1万亿元，其中税收优惠、研发补贴和产业升级补贴是主要类型。事实上，地方政府制造的“税收洼地”，妨碍了公平竞争、阻碍了要素流动，不利于全国统一大市场的构建。近年来，随着《公平竞争审查条例》（以下简称《条例》）等政策法规体系的不断完善，新一轮针对各类违法违规税费优惠的清理已经开始部署实施，且已有企业被要求退还补贴的案例。虽然《条例》以例外条款为科技创新、节能环保等领域税费优惠留下了空间，但我们测算，即使考虑到例外情况，每年税费优惠的清理空间或仍然高达4100亿元。
▍“推进能源、铁路、电信、水利、公用事业等行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革”，降低公用事业对财政补贴的依赖程度。
《决定》提出，“推进水、能源、交通等领域价格改革，优化居民阶梯水价、电价、气价制度”，“推进能源、铁路、电信、水利、公用事业等行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革”。一方面，我国各类公用事业价格能够长期维持偏低水平得益于政府给予的巨额补贴，我们测算每年包括政府直接给予公用事业企业的补贴合计或超过2600亿元。另一方面，巨额补贴也体现在公共交通领域，我们测算每年政府对城市公交和轨道交通的补贴也超过了2200亿元，对地方财政形成了较大的负担。因此，要缓解财政的补贴压力，短期内或需对公用事业价格进行调整，中长期来看仍需深化公用事业的市场化改革，即一方面理顺价格机制，解决成本倒挂问题；另一方面放宽对民营企业的准入，并限制政府的支出责任。2023年11月出台的《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（“PPP新规”），对城镇供水、供气、供热项目已要求民企股权占比不低于35%。
▍“稳妥推进人口小县机构优化”，落实好政府“过紧日子”的政策要求。
《决定》明确，“稳妥推进人口小县机构优化”。过去十年，中央一直强调政府“过紧日子”，以压降行政开支保障民生支出。我们认为，在持续“过紧日子”的要求下，政府压缩行政开支的空间有限，或需配合机构改革精简人员编制。事实上，我国的财政供养人员占比并不高，人员编制的精简或只有结构性的空间。从2020年起，山西省针对常住人口20万人以下、财政严重依赖上级转移支付的人口小县开启了机构改革试点，主要措施包括推行“大部制”、管理扁平化和削减事业编。近年来，人口小县改革试点逐步向青海、安徽、湖南、西藏等省份拓展。我们认为，上述改革短期内有助于压降运行经费，长期则能够减少人员经费，有利于缓解人口小县较为突出的财政收支矛盾。根据我们的测算，如果改革措施推广至全国456个常住人口在20万以下的县（市、区），则削减运行经费最多可达到200亿元，削减人员经费可达到500亿元。
▍风险因素：
改革进展不及预期；经济超预期下行；财政超预期减收；房地产市场超预期下行。
本文节选自中信证券研究部已于2024年8月23日发布的《新发展格局系列之二十二—优化财政支出：精打细算，保障重点》报告，具体分析内容（包括相关风险提示等）请详见报告。若因对报告的摘编而产生歧义，应以报告发布当日的完整内容为准。
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