更好发挥生态补偿机制作用，还应在市场化、多元化方面下功夫|调研报告
转自：中国环境网
自新安江生态补偿工作启动以来，安徽省绩溪县积极参与新安江—千岛湖生态保护补偿样板区建设，截至目前，共获得新安江流域生态补偿资金6.49亿元，实施生态环境治理类项目145个。全县主要地表水出境断面水质均达到Ⅱ类标准，集中式饮用水水源地水质达标率均为100%，有效保护和提升了新安江流域源头水环境质量。但随着生态补偿工作进一步深入，绩溪县在建立健全市场化、多元化生态补偿机制中也面临着一些困难。
目前存在的问题和困难
生态补偿资金总量偏小导致补偿效应不足。新安江流域生态补偿资金的总量偏小，生态补偿渠道单一，对上游地区的补偿效应不明显，制约了补偿资金的杠杆效应。新安江流域生态补偿资金按考核补偿，补偿标准对上游地区的发展机会成本、污染治理成本以及生态系统服务价值等因素考虑不够，生态产品的稀缺性尚未得到充分反映，由此导致实际补偿金额与理论补偿金额相差过大，影响了上游居民参与水质保护的积极性和主动性。2010年—2020年，绩溪县共获得新安江流域生态补偿资金5.4022亿元，而为此投入的配套资金达9亿多元。下游生态受益地区提出的补偿条件也比较严格，在一定程度影响了上游地区持续投入的积极性。
生态资源使用权交易市场尚处在初始阶段。生态补偿多在政府层面推进，市场机制的作用不明显，民间资本基本没有进入补偿领域，一些公益项目囿于政策瓶颈难以实施。因交易市场尚未成熟，县域内未大面积推进水权确权，林业碳汇项目仍有待探索开发，资源使用权进行市场交易的机制有待进一步深化。同时，专业性人才和技术支持力度不够。皖浙两省人才交流互动基本停留在协议层面，针对样板区内专业人才的保障机制尚未得到建立。
城乡基础设施建设不足，建设成效仍需巩固。一方面，绩溪县作为水源涵养型国家重点生态功能区，局部水土流失问题仍然存在，新安江水质各项指标浓度存在波动，水生态系统综合治理压力持续加大。自然保护地整合优化后，因范围扩大导致日常监管难度加大，山水林田湖草沙系统修复和综合治理面临较大压力。另一方面，基础设施建设尚不完善。比如，城市污水处理厂污水处理率仅为80%，配套管网存在破损、淤积、雨污混接等问题。城区污水管网尚未实现全覆盖，老城区较多老旧合流管道无法实现雨污分流改造，部分已建污水管网出现腐蚀、破裂、变形、沉降等问题。部分地区农村污水收集系统尚不健全，缺乏配套的污水处理设施。
进一步改进的建议
第一，加快推动单一要素补偿向综合性补偿转变。
当前，我国生态保护补偿偏重于单一要素补偿和分类补偿。综合性生态保护补偿是以生态系统整体性为原则，以区域生态环境质量的整体提升和经济可持续发展为目标，统筹整合不同类型、不同领域的生态保护资金，调节区域生态环境利益关系的制度安排，是对现行单一要素补偿、分类补偿的提升和完善。近年来，我国已经相继实施了自然保护区建设等重点生态区域补偿，国家公园体制试点等工作也正在积极探索中，但还应在纵向与横向、政府与市场、环境要素与生态区域结合方面着力，推进市场化、多元化生态保护补偿机制建设。
建议逐步完善生态保护补偿制度的政策法规和实施细则，加快出台生态保护补偿条例。鼓励省级层面根据省情实际，以实现区域生态环境质量整体提升为最终目标，构建多层次、宽领域、广覆盖的综合性生态保护补偿考核指标体系，既要包括区域森林覆盖率、空气质量、水质水量等生态质量指数，也要包括生活污水处理、垃圾处理等人居环境质量的评价，还要包括工业增加值能耗、农田任务完成情况等区域发展绩效的评估。同时，探索采用先预拨后清算的办法，加大对实施县级综合性生态保护补偿的正向激励力度。
第二，加快构建多层次生态保护补偿市场体系。
推进生态保护补偿市场化，需要协同推进生态产品市场交易与生态保护补偿，构建多层次的生态保护补偿市场体系。建议加快研究制定碳排放权交易管理暂行条例，完善重点企业能耗数据第三方核查，适时扩大行业覆盖范围，将生态、社会效益显著的林业碳汇项目优先纳入全国市场，逐步推进区域碳交易试点向全国市场过渡。建议建立健全生态保护区、跨流域、跨区域排污权交易制度，探索排污权抵押贷款、租赁等融资方式。进一步转变政府角色定位，更好发挥政府在生态保护补偿市场中的引导和调控作用。
综合考虑市场竞争、成本效益、质量安全、区域发展等因素，确定绿色采购指导性目录和需求标准，通过合同外包、特许经营等方式，引导符合资质要求的社会力量参与绿色采购供给。鼓励有条件的生态受益地区与生态保护地区、流域下游地区和流域上游地区根据财力情况、实际需求及操作成本等，协商选择资金补助、对口协作等补偿方式，开展横向生态保护补偿，建立持续性绿色利益分享机制。
第三，加快培育高质量现代化生态产业体系。
前三轮试点以来，国家层面配套了水污染防治资金，对水生态保护和水污染防治项目进行支持，更多停留在保护和整治的层面，在产业发展等方面支持力度不够大。建议优化财政转移支付中生态保护补偿预算安排结构，向生态功能重要、生态资源富集的贫困地区倾斜，将资金补偿、产业扶持、精准帮扶、技术援助、人才支持、农户专业教育、就业培训等政策、实物、技术及智力补偿方式结合起来，形成发展生态产业的合力。建议统一构建以绿色产品评价标准子体系为牵引、以绿色产品的产业支撑标准子体系为辅助的绿色产品标准体系，将当前分头设立的环保、节能、节水、循环、低碳、再生、有机等产品认证逐步向绿色产品认证过渡，运用大数据技术建立健全绿色产品指标量化评估机制，从而发挥绿色标识促进生态产品价值实现的作用。
引导生态保护者和投资者通过参与碳汇造林、流域综合治理、自然保护区建设、国家公园管理、生态保护区管护等生态系统保护和修复活动获得价值补偿。发掘区域生态文化特色，将物质产品、文化产品和生态产品“捆绑式”经营，发展生态康养、森林人家、休闲观光园区、景观游憩等“农业+文化+生态”新业态，推动保护与发展有机结合。建议建立生态补偿样板区县市与试验合作区县市结对共建模式，因地制宜建立起特色鲜明的绿色产业体系，带动试验区产业整体发展水平提升。鼓励样板区内市县谋划EOD项目，推动生态环境治理项目与收益较好的关联产业融合。
作者单位：安徽省绩溪县生态环境分局