【财税中国之十六】湖北：中部崛起领头羊的财政与债务形势、特征
粤开证券首席经济学家、研究院院长：罗志恒
分析师：贺晨
研究助理：牛琴
湖北省区位条件优越，素有“九省通衢”之誉，“千湖之省”之称。贯穿全国东西南北的铁路干线、高速公路网、长江航运在此交汇，形成了一整套立体综合交通体系。湖北省优越的地理交通条件大大降低了运输成本，构成了其与周边省市一体化联动发展的区位优势，对湖北省嵌入全国产业体系十分有利，也是湖北成为中部崛起领头羊的重要原因之一。在长期发展中，湖北省形成了以汽车、钢铁、石化、纺织和食品等传统工业为主导的工业体系格局，是中部六省中工业化发展最为成熟的省份之一。2021年，湖北省地区生产总值达到5.0万亿元，排全国第7位，在中部六省中仅次于河南排名第二；人均GDP为8.6万元，在中部六省中排名第一，远高于排位第二的安徽省。
湖北省在中部地区亮眼的经济表现与其发展区位优势相关，也离不开财政的助推。经济形势反映到财政上，集中体现为：湖北获得中央的补助收入在中部地区排第三位，考虑到为中央创造的财政收入后，属于获得中央净补助省份；烟草制品业、纺织业和汽车制造业等传统工业税收贡献大，扎实的传统工业基础是湖北省财政良性循环的重要基石；省内财政收入相对分权，有助于激活地方经济发展动力。
但同时也应注意到，湖北省财政运转对土地市场依赖大。主要表现在三个方面：
第一，土地相关税收收入占湖北省创造的税收收入的比重较高。除了增值税、企业所得税、消费税、个人所得税四大税种外，与土地市场密切相关的契税、土地增值税等是湖北省创造税收收入中的主要税种。
第二，政府性基金预算收入高。2021年湖北省的政府性基金预算收入达到3926亿元，在全国31省份中排名第6，在中部六省中排名第1。
第三，湖北省地方政府显性债务负担不高，但考虑融资平台有息债务后，广义负债率上升明显。
双循环战略下，国内统一大市场的重要性进一步凸显。作为我国经济腹地重要的增长极，湖北省迎来了重要的历史发展机遇。总书记在湖北考察时指出“企业必须在核心技术上不断实现突破，掌握更多具有自主知识产权的关键技术，掌控产业发展主导权”。湖北省制造业体系门类齐全、独立完整，拥有一批在国内处于领先地位的传统制造产业。但是，湖北制造业的传统产业占比高、高精特新产业少，制造业的创新能力弱、产业融合度低、与信息技术协同效应不明显、长期处于产业链末端价值链低端，制约了新时代湖北的高质量发展。
“十四五”期间，如何大力推进创新驱动战略，激活转型升级动力，打造产业经济升级版是湖北省产业经济发展需要解决的关键问题。一方面，充分发挥财政职能作用，用足、用好财政政策的引导作用，促进产业链与创新链“双链融合”发展。牢牢把握自身经济腹地中心的区位优势，利用全国统一大市场发展、长江经济带发展机遇，加快产业转型升级步伐，构建以先进制造业为主导的现代产业体系。在硬联通、软环境上持续深化改革，进一步推动湖北成为祖国立交桥和创新开放高地。另一方面，加快采用高新技术、先进适用技术和信息技术改造提升支柱产业，推动钢铁、石化、汽车、电子、食品、纺织等支柱产业实现内涵式提升。鼓励和支持企业改进生产工艺，加快“两化”融合、提升装备水平，推动支柱产业由一般加工向高端制造迈进。
一、湖北省财政体制与税源结构概况
根据《中国财政年鉴2021》《中国税务年鉴2021》《湖北统计年鉴2021》及湖北省地方各级政府统计公报分析湖北省财政体制和税源结构，可以得到以下结论：
第一，从对全国财政的净贡献来看，2019年（选择2019年是因为2020年湖北遭遇疫情，数据失真）湖北省对中央财政的净贡献为负，在全国31省份中排名第15。作为中部地区领头羊，湖北省收到的中央财政补助收入在中部六省中排名第三。2019年，湖北省对中央财政的净贡献为-847亿元，仅次于山西，在中部六省中排名第二。2019年，中央对湖北的转移支付和税收返还为3430亿元，排全国第六位，在中部六省中排名第三，占当年湖北省一般公共预算总收入（包含一般公共预算收入、转移支付、国债转贷收入、调入收入等）的34.5%，是地方财力的重要来源。2020年疫情爆发，湖北经济受冲击严重，一般公共预算收入下行，同时抗疫需要中央给予转移支付支持，当年湖北收到中央转移支付及税收返还规模达4912亿元，排全国第3位，仅次于四川、河南。因此，2020年湖北对中央财政的净贡献为-2661亿元，排全国第28位，财政贡献能力大幅走弱。
第二，从省以下财政体制来看，湖北省的收入下沉市县，相比收入结构，支出责任向省本级倾斜。从全国来看，湖北省财政体制属于分权型，有利于激发地方经济发展活力。2021年，湖北省一般公共预算收入在省本级、市本级和区县三级政府间的分布比例为4.8%、24.3%和70.8%。其中，税收收入在省本级、市本级和区县三级政府间的分布比例为0.7%、22.7%和76.6%。非税收入在三级政府间收入分配比例为19.3%、30.1%和50.6%。湖北省大部分税收收入均下沉到市县层面，省本级政府仅在行政事业性收费、罚没收入、国有资本经营收入、国有资产有偿使用收入等非税收入上分配比例略高。
从支出来看，湖北省的省本级政府支出占比高于其收入占比。在金融、社保就业和公共安全等支出项目上，湖北省本级政府展现出了统筹全省的责任和担当。2021年湖北省一般公共预算支出在省本级、市本级和区县三级政府间的分布比例为15.3%、21.9%和62.9%，省本级支出占比明显高于收入占比。其中，湖北省本级政府在金融事务、社会保障与就业、公共安全的支出占比排前三位，分别为62.8%、41.3%、30.5%。值得注意的是，社保实现省级统筹后，社会保障与就业支出压力从市县上升到省本级层面。2021年，湖北省本级社保与就业支出占省本级政府一般公共预算支出比高达51.7%。
第三，从产业结构来看，湖北省是典型的以基础工业和传统工业制造为核心的产业结构体系，传统工业是湖北税收收入的压舱石。但是，湖北高技术、高附加值的产业偏少，产业高质量发展道路仍然任重道远。2020年，湖北省第一、第二、第三产业产值占比分别为9.5%、39.2%和51.3%，创造税收占比分别为0.1%、45.7%和54.2%。虽然湖北是闻名的农业强省，但由于农业相关的税收减免等，农业创税能力较弱。当前，湖北省产业结构正处于从制造业为主向服务业为主转换过程中，三次产业创造税收比例与安徽、江西等地相似。在制造业的细分领域中，湖北省的烟草制品业、非金属采矿业、纺织业和汽车制造业等传统工业的创税能力突出，2020年创造税收总额在全国各省份中分别排第四、第四、第六及第八位。同时，湖北省工业生产仍未摆脱对基础工业和传统工业的过分依赖，高技术、高附加值的产业偏少。计算机、通信和其他电子设备制造业等高新技术产业创税占比低，排全国各省市末位。
第四，从税种来看，湖北省创造的税收收入主要来自增值税和企业所得税，此后依次为消费税、个人所得税、契税、土地增值税及城市维护建设税。增值税是湖北的第一大税种，2021年增值税占湖北创造税收的37.5%，其次是企业所得税和消费税，占比分别为21.2%和15.6%。此外，个人所得税、契税、土地增值税和城市维护建设税占比分别为5.4%、4.7%、3.8%和3.6%。除了增值税、企业所得税、消费税、个人所得税这四大税种外，与土地市场密切相关的契税、土地增值税等是湖北省创造税收收入的主要税种。
二、湖北财政形势：财政收入规模低、质量高，对土地出让收入的依赖强
第一，湖北省财政收入规模在全国排中上游，全省以武汉为主，襄阳和宜昌为副，形成了“一主两副”的发展格局。2021年湖北省一般公共预算收入3283.3亿元，位列全国第12位，在中部地区排名第三。考虑常住人口后，湖北省人均一般公共预算收入5632元，在中部六省中排名第四。湖北省是中部六省经济实力最强的省份之一，但是，湖北省一般公共预算收入在中部六省中并不亮眼。2021年，湖北省创造税收收入占GDP比重为9.8%，全国31省市中仅高于河南省。
分地市来看，湖北武汉一枝独秀，与其余地市财政实力拉开了一定差距。襄阳和宜昌为第二梯队，形成了“一主两副”的发展格局。2021年，武汉一般公共预算收入1579亿元，是第二名襄阳（211.3亿）的7.5倍，占全省的比重达到52.0%。襄阳和宜昌是湖北省大力发展的两个省级副中心城市，两市一般公共预算收入分别为211.3亿元、198.4亿元，均在200亿元左右，处于一般公共预算收入的第二梯队。排名后三位的恩施、鄂州和随州的一般公共预算收入分别为75.5、68.9和50.4亿元。各地市州发展符合湖北省积极推进的“一主两副、两横两纵、三群联动、多点支撑”新型城镇化战略格局。从区县来看，湖北103个区县中，一般公共预算收入超过100亿元的有汉南区（150.9亿元）、武昌区（140.1亿元）、江汉区（134.3亿元）、东西湖区（123.9亿元）、江岸区（106.6亿元）和洪山区（106.6亿元），均隶属于武汉市。一般公共预算收入低于10亿元的区县有38个，其中最低的为黄石市铁山区，仅为1.6亿元。
第二，湖北省财政收入质量较高，税收收入占比在中部六省中最高。2021年湖北省税收收入占一般公共预算收入的比重为78.0%，在全国31个省份中排名第七，在中部六省中排名第一。分地市来看，湖北各地市间税收收入占比差别不大，分布在72%-86%之间，其中，武汉最高为85.6%，黄冈税收收入占比最低，为72.7%。
第三，湖北省财政自给率偏低、中心城市与外围城市自给率分化较大。2021年湖北省财政自给率为41.4%，在全国31省份中排名第20位，在中部六省仅略高于湖南省排第五位。从地市来看，财政自给率分化明显。第一梯队为湖北省中心城市武汉市，2021年财政自给率高达71.2%。武汉市是带动湖北省经济发展的关键城市，工业基础好、经济发展水平高。第二梯队为鄂州、黄石、荆门和宜昌，四市与武汉市一起沿长江水系分布，财政自给率均超过50%，分别为55.9%、47.8%、43.1%和41.0%。黄冈和恩施两市财政自给率偏低，仅为27.8%和20.1%，也是省内仅有的财政自给率低于30%的两个地市，对上级政府转移支付依赖程度高。从区县来看，湖北省已披露数据中财政自给率高于100%的区县有9个，分布于武汉（7个）与十堰（2个）两市，恩施辖内区县财政自给率普遍较低。
第四，湖北省政府性基金收入全国排名靠前，在中部六省中排名第一，对土地财政的依赖程度高，土地财政为湖北省政府助推经济发展筹措了大量财政资源。2021年湖北省的政府性基金预算收入达到3926亿元，在全国31省份中排名第6，在中部六省中排名第一。土地财政收入是湖北省经济发展不可或缺的重要支撑因素。从地市来看，武汉市政府性基金预算收入同样远超其他地市，为1964.8亿，一城即占湖北省的50.0%。除黄石尚未披露数据外，其他地市政府性基金收入规模分布在25-270亿元之间。其中，第二梯队仍为襄阳与宜昌两市，政府性基金收入分别为268.6亿元与220.7亿元，均在200亿元以上。政府性基金收入最少的城市为随州市，仅为27.8亿元。
以政府性基金预算收入/（一般公共预算收入+政府性基金预算收入）来近似衡量湖北对土地财政的依赖程度。2021年湖北省土地财政依赖度为54.5%，在全国31个省份中排名第4，在中部六省中排名第一。湖北省对土地财政依赖度显著偏高。土地财政不仅推动了湖北省城镇化建设，对促进地方招商引资、扩大公共基础设施投资，进而加速地方经济增长起到了重要的作用。分地市来看，鄂州、荆州、襄阳、十堰和武汉5市的土地财政依赖程度相对较高，分别达到67.2%、58.4%、56.0%、55.5%和55.4%。随州对土地财政依赖程度最低，为35.6%。
三、湖北债务形势：政府显性债务的负债率低，但城投债增加了湖北的偿债压力，广义负债率高
第一，湖北省地方政府显性债务规模在万亿级，排全国第9，考虑经济体量后的负债率排名靠后，整体偿债压力不大。但考虑融资平台有息债务后，湖北省债务压力大幅上升。2021年末，湖北省地方政府显性债务（地方政府一般债务与专项债之和）余额为11932.2亿元，在全国排第9名，在中部六省中排名第三。考虑经济体量后，2021年湖北省负债率仅为23.9%，在全国31个省份中排第23位，在中部六省中排名第五，政府债务偿债压力整体可控。但是，湖北城投融资平台积累债务较多，截至2021年底，湖北省融资平台形成的有息债务为23157亿元，排全国第7位，在中部六省，排名第一。以（地方政府债务余额+融资平台有息债务）/GDP衡量地方广义负债率，则2021年湖北广义负债率提高至70.2%，排名全国第17位，在中部六省中排名第三，一定程度上增加了湖北省的偿债压力。
第二，湖北省各地市债务规模差别较大，其中武汉市债务规模遥遥领先，超过五千亿，债务余额占全省债务规模的比重接近一半。截至2021年末，武汉地方政府债务余额规模达到5573.7亿元，占全省的比重达到46.7%。其他地市债务规模跟武汉不是一个数量级，均低于千亿，分布在190-860亿元之间，其中襄阳（859.6亿元）和宜昌（804.7亿元）位列第二和第三，债务规模均超过800亿元。地级市融资平台债务以武汉市规模最大。截至2021年末，武汉市融资平台有息债务余额高达9528.0亿元。值得注意的是，黄石市的融资平台债务占自身债务总额的比重相对较高。2021年，黄石地方政府显性债务金额仅为341.2亿元，融资平台债务融资金融高达1141.8亿元。地市中，融资平台债务金额最小的是恩施，仅为99.9亿元。
第三，考虑各地经济发展水平后，湖北省地市偿债压力较低，但融资平台有息负债造成的债务压力较大。当不考虑融资平台有息债务时，除武汉和恩施外，湖北省各地市负债率均低于30%，显性债务偿债压力较小。其中，武汉和恩施负债率分别为31.5%和30.3%，为湖北省显性债务负担最重的两大城市。随后为十堰（23.8%）、鄂州（23.4%）、黄冈（21.5%）和荆州（21.1%）四市，负债率均在20%以上。考虑融资平台有息负债后，湖北省各地市债务负担上升明显。武汉与黄石的负债率均超70%，分别为85.2%和77.6%。武汉市经济快速发展与城投债的引领带动联系紧密。荆州、鄂州和荆门三市广义负债率均超过50%，分别为53.3%、51.4%和50.2%。排名最末的孝感市广义负债率为34.0%。
附录：
1、湖北省经济及产业概况（图1-图9）
2、湖北省财政体制与税源结构概况（图10-图14）
3、湖北省市区一般公共预算收入情况（图15-图23）
4、湖北省市区一般公共预算支出情况（图24-图28）
5、湖北省政府性基金预算情况（图29-图33）
6、湖北省国有资本经营预算情况（图34-图36）
7、湖北省社会保险基金预算情况（图37）
8、湖北省地方政府债务情况（图38-图45）
1、湖北省经济及产业概况
2、湖北省财政体制与税源结构概况
3、湖北省市区一般公共预算收入情况
4、湖北省市区一般公共预算支出情况
5、湖北省政府性基金预算情况
6、湖北省国有资本经营预算情况
7、湖北省社会保险基金预算情况
