自然资源部矿产资源保护监督司负责人解读《矿产资源开发利用水平调查评估办法（试行）》
近日，自然资源部印发《矿产资源开发利用水平调查评估办法（试行）》（以下简称《办法》），标志着我国矿产资源开发利用水平调查评估制度初步建立。就《办法》出台的背景及意义、主要内容等，自然资源部矿产资源保护监督司负责人进行了解读。
《办法》出台的背景和意义
部矿产资源保护监督司负责人强调，矿产资源是经济社会发展的重要物质基础，矿产品作为重要初级产品，是构建现代产业体系的主要支撑。资源安全是“国之大者”，在我国现代化建设进程中具有根本性、全局性和战略性地位。为促进经济社会高质量发展，党中央、国务院确立了节约资源和保护环境的基本国策。早在2015年，党中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，在“完善资源总量管理和全面节约制度”方面，明确提出建立矿产资源开发利用水平调查评估制度，并由原国土资源部牵头制定。2022年12月，中共中央印发《全面加强资源节约工作的意见》，进一步强调“建立常态化的矿产资源开发利用调查评估制度”的要求。2023年，自然资源部党组明确了“严守资源安全底线、优化国土空间格局、促进绿色低碳发展、维护资源资产权益”的新定位，将矿产资源开发利用水平调查评估制度建设作为“严守资源安全底线、促进绿色低碳发展”的一项重点工作。当前，开展常态化的矿产资源开发利用调查评估，也是加强资源开发利用、助推新一轮找矿突破战略行动的重要举措。
为了建立矿产资源开发利用水平调查评估制度，2017～2018年黑龙江、浙江、江西、山东、河南、湖南、宁夏7省（区）开展了煤、铁、铜、金、铝土矿、稀土、石墨、萤石、水泥用灰岩9个矿种的试点工作。
针对试点反映出的问题，2023年自然资源部选择河北、山东、浙江、安徽、江西、河南、湖北、四川、甘肃、新疆10个省（区），开展煤、铁、铜、钨、钼、金、萤石、石灰岩、钾盐、磷10个矿种扩大试点工作，各试点地区扎实推进，为建立矿产资源开发利用水平调查评估制度奠定了一定基础。
部矿产资源保护监督司负责人强调，建立矿产资源开发利用水平调查评估制度是中央生态文明体制改革的明确要求，具有重要的现实意义和长远意义。
一是建立矿产资源开发利用水平调查评估制度，开展常态化的矿产资源开发利用调查评估，有利于摸清矿产资源开发利用家底。由于历史原因，我国在国民经济发展统计体系中缺乏对矿产资源开发利用水平基础数据的统计，缺乏有效调查评估手段，统计数据不完整、方法不统一，基础数据匮乏，信息交流不畅，矿产资源开发利用水平家底不清。当前，我国矿产资源安全形势不容乐观，石油、铁、锰、铜、铝等战略性矿产对外依存度居高不下，未来新能源和新材料产业发展所需锂、钴、镍等矿产需求还将快速增长，国际矿业形势变化也将深刻影响我国经济安全。新形势新要求迫切需要对我国矿产资源开发利用水平进行系统调查和客观评价，全面摸清矿产资源开发利用家底，将有利于资源形势判断与决策，是确保国家资源安全和经济安全的重要前提之一。
二是建立矿产资源开发利用水平调查评估制度，开展常态化的矿产资源开发利用调查评估，有利于更好地统筹资源开发和生态环境保护关系，是从源头上加强矿业领域生态文明建设的重要举措。节约集约、高效利用资源，是保护资源、保护生态环境的治本之策。相对于其他自然资源而言，矿产资源具有不可再生性和耗竭性，用一点少一点，所以必须十分珍惜、高效利用。矿产资源的开采回采率、选矿回收率、共伴生矿产综合利用率指标是评价利用矿产资源效果的核心指标。建立矿产资源开发利用水平调查评估制度，旨在通过矿产资源开采回采率、选矿回收率、共伴生矿产综合利用率“三率”等相关情况的综合调查、评估，开展开发利用水平比较分析，激励先进，督促后进。这一制度设计就是在矿产资源开发的源头阶段或者说在生态文明建设的源头阶段划出“底线”，是从源头上监管提高资源利用效率、保护生态环境，构建系统完备的生态文明制度体系的内在要求。
三是建立矿产资源开发利用水平调查评估制度，开展常态化的矿产资源开发利用调查评估，制定差别化的激励约束政策措施，有利于提升企业科技创新内生动力。围绕采矿、选矿和综合利用的重点环节，建立完善调查评估常态化制度，研究制定差别化的激励约束政策措施，有利于增强矿山企业的主体地位，提升矿山企业科技创新内生动力，促进科技成果转化，促进矿山企业淘汰落后产能，整体提高矿产资源的利用效率，也有利于强化国内矿产资源保供能力，助力找矿增储。
四是建立矿产资源开发利用水平调查评估制度，开展常态化的矿产资源开发利用调查评估，是加强矿产资源科学管理的重要基础工作。我国宪法确定“国家保障合理利用自然资源”原则精神。节约集约利用矿产资源，不断提高资源利用水平和效率，是矿产资源所有者、矿业权人共同的目标追求，加强这方面的制度建设是践行宪法精神的体现。开展矿产资源开发利用水平调查评估，摸清基于技术进步基础之上的矿产开发效率、先进适用技术推广以及矿产开发绿色发展等情况，在一定程度上体现了矿产开发高质量发展的方向，是矿政管理需要加强的重要工作。
《办法》制定出台的过程
部矿产资源保护监督司负责人指出，建立矿产资源开发利用水平调查评估制度是一项全新的管理工作，国内外均没有相似的先例，在制度建设过程中面临诸多挑战，较为突出的问题有：一是由于矿产资源种类多且主要赋存于地下、资源禀赋条件千差万别、资源开发技术工艺繁多且技术更新迭代不断加快，面临着究竟要调查什么、评估什么、怎么建设评价指标体系的难题；二是面临如何解决调查数据质量把控难的问题；三是如何采取激励约束措施解决评估结果应用的问题。
部矿产资源保护监督司负责人介绍，在开展矿产资源开发利用水平调查评估制度建设工作期间，先后进行了两次试点工作和两次大规模调查评估。自2023年以来，在梳理总结原有工作基础上，矿产资源开发利用水平调查评估制度建设工作加大力度推进：一是深化总结原试点成果，形成扩大试点工作方案。二是组织扩大试点，积极探索实践。2023年3月自然资源部发文部署扩大试点工作，全面落实试点工作任务。三是深入开展基层调研，听取管理部门和矿山企业诉求。四是加强研讨论证，对评估指标、评估方法、成果应用等关键问题开展专题论证，修改完善《办法》形成征求意见稿，广泛征求意见。
针对评价指标体系难建立、评价方法认识不统一的问题，此次出台的《办法》最终明确采用极差标准化法对矿山“三率”提高的相对值开展评估。通过极差处理，将不同矿山“三率”提高值转换成可对比的标准数据。同时考虑到全国范围内的矿山一起进行评估比对，可能会因矿山数量太多而难以拉开差距，《办法》确定采取以县为基础单元开展矿山评估。
针对数据质量把控难的问题，《办法》明确，调查数据采用矿业权人勘查开采信息公示数据。目前矿业权人勘查开采信息公示工作已连续开展多年，公示率超过99.7%，已成为社会共识度较高的矿业公开数据。矿山“三率”数据为信息公示的核心数据，不需要矿业权人重复填报，不增加企业负担。按照国家对信用管理“双随机、一公开”核查检查要求，目前信息公示工作对系统自动判别出有异常的矿山进行全部实地核查，形成了良好的数据质量控制体系。
调查评估制度的主要内容
部矿产资源保护监督司负责人说，此次出台的《办法》明确，矿产资源开发利用水平调查评估是指通过对矿山“三率”、矿产资源节约与综合利用先进适用技术研发应用推广以及低品位难选冶矿产资源利用等有关情况的综合调查，对矿山企业和特定地区矿产资源开发利用水平进行评估，并根据评估结果进行排序划档。调查评估坚持行政组织和技术支撑相结合，遵循分级负责、分类评估、客观公正、科学合理的工作原则等。
部矿产资源保护监督司负责人指出，矿产资源开发利用水平调查评估指标分为核心指标和特征指标。“三率”标准一般指标反映了我国60%以上的矿山能达到的采选综合利用指标情况。在扩大试点过程中，各试点地区对“三率”提高值作为核心指标取得广泛共识，认为“三率”是矿山企业生产管理中产生并经常使用的数据，是技术工艺装备进步的直接体现，以“三率”提高值作为评估基础数据指标、采用极差标准化法进行评估，技术可行，过程可控。同时，《办法》明确的特征指标综合考虑了先进适用技术研发推广、绿色矿山创建和低品位难选冶矿产综合利用情况，充分体现了矿产开发技术进步的方向。同时对各类指标赋以适当权重，避免评价失度。
调查评估工作如何组织开展？部矿产资源保护监督司负责人介绍，《办法》明确，调查评估坚持行政组织和技术支撑相结合，调查评估每年开展一次。第一，技术层面。调查数据采用矿业权人勘查开采信息公示数据。第二，管理层面。为体现程序的完整性和严肃性，《办法》明确分级调查评估。综合考虑评估工作组织协调机制和效率，调查评估工作分部、省、县级三个基本层级，自下而上分级进行，确保每个层级评估对象数量适度，有利于划定奖惩档次，实施推进较为容易。同时，充分考虑矿业权审批、绿色矿山创建、节约集约示范县创建在实践中的管理层级。中石油等公司由其总公司组织调查评估。调查成果要求每年12月1日前县报省，12月10日省报部。《办法》还明确，评估结果应以适当方式告知被评估对象等。
《办法》中的“特殊情况”及处理
部矿产资源保护监督司负责人说，《办法》提出，评估过程中，有些特殊情况可以将单项指标值按照“三率”一般标准值计算，如因政策原因，无法进行选矿或共伴生资源回收作业的，以及“三率”实际值无法达到一般标准的。还有另一种情况即因资源类型特殊，导致某项指标无法适用“三率”一般标准的。对这些无法克服且存在一定合理性的情况，《办法》规定矿山企业应提供相应的政策依据或省级主管部门出具的论证意见。
如何推进实施这项制度
部矿产资源保护监督司负责人强调，《办法》已出台，重在落实。要更好地实现矿产资源开发利用水平调查评估制度预期成效，下一步，一是要加强矿业权人勘查开采信息数据管理。数据基础是关键的关键，高质量的数据支持是保障调查评估结果客观公平的最重要条件。要全面、严格落实《矿业权人勘查开采信息管理办法》，提高公示信息质量。
二是抓紧制定特征指标加分规则。《办法》已出台，各省（区、市）除加强宣传贯彻、编制实施方案外，最直接的任务是要结合最新版矿产资源节约与综合利用先进技术名录、国家级和省级绿色矿山名录，通过地方税务部门收集享受低品位难选冶资源相关优惠政策的矿山情况，对本地矿山企业先进适用技术研发推广、绿色矿山创建和低品位难选冶矿产综合利用情况了解摸底，研究制定这些特征指标加分规则。
三是会同有关部门制定激励约束政策措施，把激励约束政策落实落地，保障矿产资源开发利用水平调查评估制度具有生命力，发挥出应有的作用。
记者：丁全利
文字编辑：王希
新媒体编辑：刘潇然张思琦（实习）