肖钢牵头重磅报告：打造地级市新引擎，助力经济高质量发展

我国具有超大规模市场潜力，中等收入群体超过4亿，和大多数发达国家主要人口、经济活动集中于少数几个大城市或都市圈不同，我国城区人口超过100万的城市就有近百个，排名前四的城市人口、GDP、税收占全国的比重明显低于发达国家水平，这决定了我国经济发展具有更强的韧性、更大的回旋余地、更厚实的腹地基础，同时也意味着地区之间发展不平衡、不充分问题更为突出。近年来，一些地级市走出了特色化发展道路，在全国的影响力和竞争力快速提升；也有一些地级市走了弯路，经济停滞不前甚至陷入困境。梳理和总结代表性地级市的成功经验和失败教训非常重要，有利于推动地级市群体高质量、可持续发展。

当前，中国经济面临空前下行压力，迫切需要寻找和培育新增长点。未来，我国要打造新增长点、释放内循环潜力、构建统一大市场、促进区域协调和共同富裕、构建新发展格局和推动高质量发展，需要培养、扶持一大批地级市崛起。

基于以上背景，中国财富管理50人论坛（CWM50）联合21世纪经济研究院成立课题组，挑选一批有代表性的地级市开展深入梳理、解剖、分析，经过一年的研究，走访了长三角、珠三角、中部等地区代表地级市，从经济、金融发展的多个维度提炼和总结发展经验，形成《打造地级市新引擎，助力经济高质量发展》的课题报告。

以下为课题报告摘要部分选编。

打造地级市新引擎，助力经济高质量发展

作者|中国财富管理50人论坛课题组

党的二十大报告擘画了全面建设社会主义现代化国家、以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的宏伟蓝图。党的十八大以来，我国都市圈和城市群发展取得历史性成就，城市之间发展不平衡、不充分问题得到了很大改善，形成了不同规模城市梯级带动，互相促进的良好态势。为进一步发挥地级市在国民经济发展中的重要作用，中国财富管理50人论坛成立专门课题组，分析了地级市的基本情况和面临的主要挑战，提出了一些政策措施建议。

我国地级市数量变化主要发生于2012年之前，主要是当时大量撤地设市，地级市数量从1982年的75个增加至2012年的256个，2017年增加到261个，此后保持稳定。本课题选取261个地级市的相关数据进行分析，不包括省会城市和计划单列市，也不包括地区、自治州、盟。为便于数据搜集和比较，采用了地级市全域数据，即包括地级市的市辖区、县级市和县的相关数据。

一、充分认识地级市在高质量发展中的地位和作用

党的二十大报告明确提出，坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大、特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。经济快速发展中，人才、产业、公共服务等均往一线城市、二线城市聚集，从而带动和引领全国经济总量聚集增长，促进国家实力增强，这是现代化的一般规律。同时，在大城市发展的带动和辐射下，一大批地级市得到了快速发展。实现中国式现代化仅靠资源向大城市特别是超大型城市集中是不够的，还需要有一批强有力的地级市发展作为承接与支撑。当前，地级市的承载能力不断提升，未来可以承担更多的职责和任务，从而有效化解我国快速城镇化过程中积累的矛盾，为经济高质量发展和区域经济协调发展提供新引擎、新动能。

（一）地级市发展成效显著

改革开放后，中国用短短几十年时间，走完了西方发达国家大约200年的城镇化之路，创造了世界城镇化发展的奇迹，涌现出了一批超大、特大城市。以人为核心的新型城镇化战略深入实施，一批跨省域、跨市域的现代都市圈加快培育。在这一过程中，地级市发展取得了很大成效。

一是经济总量实现翻番。2021年254个地级市GDP总量达65.14万亿元，较2011年的32.3万亿元实现了翻番。

二是涌现出一大批发展势头强的地级市。目前已有29个地级市GDP总量突破5000亿元，其中有6个突破万亿，已成为经济发展的主力军。一些地级市在基础设施、公共服务、建设成本、人力资源、生态环境、住房价格等方面展现出独特的比较优势。

三是经济结构和效益改善。地级市第二产业和第三产业增加值明显上升。2019年国家发改委公布的66个战略性新兴产业集群示范城市中有15个地级市，科技部191个产业创新集群名单中有98个依托地级市。社会消费品零售总额稳定增长。财政收入较快增长。地级市一般公共预算收入从2012年的2.19万亿元增长到2022年的4.71万亿元。在全国一般公共预算收入中的比重，从2012年的41.9%增长至2022年的43.3%。

四是金融业稳定发展，主要金融业态具有相当规模。据可获得的数据统计，2021年底254个地级市金融机构人民币各项存款余额从2011年的34万亿元增加到96.7万亿元，占全国比重达41.64%。各项贷款余额从21.14万亿元增加到76.18万亿元，占全国比重39.54%。截至2023年3月，A股上市公司1810家，占全部比重35%。

（二）我国城市发展面临的主要矛盾

快速发展的城镇化推动了我国的工业化进程，但近年来中国快速城镇化过程中隐藏的一些深层次矛盾逐步显现，主要表现在以下方面。

第一，两代农民工对融入城市生活需求的差异与大型城市容纳能力之间的矛盾。当前，我国人口结构步入深度调整期，新生代农民工成为城镇化的中坚力量，他们融入大城市意愿更为强烈，对新型城镇化提出了更高要求。与上一代农民工相比，新生代农民工具有更加鲜明的时代特征，他们出生成长在中国经济高速增长、社会加速转型时期，价值观念、消费模式等均与城市青年趋同，对农业农村逐渐疏远，更加向往大城市高品质生活，具有更强烈的主动融入意愿，渴望享受大城市高速发展所带来的经济红利和现代城市文明，实现更加体面的劳动。目前我国部分超大、特大城市承载能力已经濒临甚至超越极限，土地、水、能源、环境等自然资源，以及住房、教育、医疗、交通等公共服务资源承载压力持续加大，面临转变发展方式、破解“大城市病”的难题。

第二，常住人口城镇化率与户籍人口城镇化之间存在巨大缺口的矛盾。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视户籍制度改革，将其作为我国新型城镇化和现代化建设的重要组成部分。“十三五”时期，随着户籍制改革步入深水区，我国新一轮城镇化建设取得显著成效，但依然面临着诸多问题亟需破解，如，超大城市户籍制度改革进程较慢，剥离“户籍福利”进程滞缓，部分城市的落户门槛依然较高，导致户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距进一步拉大。“十三五”期间，我国常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率不降反升，充分反映了大量非户籍人口充分融入城市生活的需求与大型城市公共服务供给能力不足之间的矛盾。2022年7月，国家发改委发布《“十四五”新型城镇化实施方案》提出，到2025年，全国常住人口城镇化率稳步提高，户籍人口城镇化率明显提高，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距明显缩小。

第三，人均国内生产总值快速增长与区域发展差距较大之间的矛盾。目前，我国已稳居上中等收入国家行列，即将跨入高收入国家。与此同时，经济发展不平衡问题仍然突出，城乡之间、区域之间发展差距较大。一是城乡人均可支配收入差距依然较大，收敛程度并不明显。二是城市群内部区域经济发展不平衡。受体制机制、城市密度、人口密度、产业布局、资源禀赋等多重因素制约，超大城市规模扩张过快，城市空间压力过大，功能过分聚集，生活成本高企，部分中小城市面临经济和人口规模减少、传统产业转型难，有的甚至出现产业空心化现象。

第四，城镇化与产业聚集之间的矛盾。产业发展作为城市活力、经济发展动力与就业吸纳能力的重要载体，是推动新型城镇化必不可少的先决条件。这不仅取决于产业的绝对规模，同时也取决于能否顺利完成产业结构升级。目前一些地级市由于受空间布局、产业基础、公共服务水平的限制，还难以吸收一些产业落地和实现转型升级的需要。一些“无资源、无区位、周边无中心城市”的城市面临着招商引资难、产业发展滞缓等问题。

（三）加快地级市发展的重要意义

城市建设是贯彻落实新发展理念、推动高质量发展的重要载体，推动我国地级市高质量发展有利于促进以人为核心的新型城镇化，缓解大型城市压力，促进区域协调发展，促进周边县域经济提质增效，促进城市产业升级和创新驱动，努力推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，对助力实现中国式现代化具有重要现实意义。

第一，探索经济发展新路径。后发国家在追赶发达国家的过程中，往往会面临经济结构二元化的问题，即由于不同制度、技术、机制的存在导致传统产业与现代产业并存，或者说是自给自足的传统农村农业部门与机械化、自动化社会大生产的现代城市工业部门并存。立足新发展阶段，转变经济发展方式，破除二元经济结构的困境事关共同富裕的实现与新发展格局的构建，而推动地级市高质量发展是必由之路。一是促进传统产业的转型升级。我国传统产业是经济的基础，现在仍有很大的发展潜力和空间，需要继续促进其发展。通过厘清地级市的资源禀赋、产业特色与区位优势，通过技术创新、市场开拓、绿色低碳等方式，使传统产业更好地适应市场需求与可持续发展的目标。二是挖掘出现代产业的发展潜力，使现代产业成为经济增长的新引擎。抓住数字技术快速发展的红利，将数字技术与现代工业发展深度融合，通过发展新兴产业、推进科技创新等方式，打造新产业、新业态、新产品、新模式，利用“互联网+”增强现代产业链韧性，建立科技含量高、产品附加值大、特色优势明显的地级市自主品牌，并发挥产业集群化优势效应，培育地级市在都市圈和城市群中的重要功能地位。

第二，打造经济增长新引擎。从支撑增长的因素和条件看，我国经济已经或正在经历不少重要变化，包括人口老龄化，劳动力低成本的优势正在减弱，房地产等终端需求和钢铁、煤炭等重要工业品相继出现历史需求峰值，要素成本上升、出口基数增大以及国际市场环境变化，必然要求经济从高速增长转向高质量发展。2022年我国不变价GDP为1998年的26倍、2008年的4.3倍，高基数下保持中高速增长并不容易。中国是超大规模经济体，单靠若干超大城市难以支撑发展重担，超大城市的边际带动作用也在下降，这就必须加快转变超大特大城市发展方式，做好“加减乘除”法，同时重视和支持地级市经济发展，提升制造业和科技创新的承接能级，加快新旧动能转换，形成新的具备足够体量的增长引擎，进一步促进都市圈和城市群提升整体效能。

第三，架起协调发展新桥梁。区域协调是经济高质量发展的内在要求，也是构建新发展格局的重要途径。一方面，不少地级市经过多年发展，基础条件与发展水平已显著改善，竞争能力增强，有潜力、有空间，可以发挥更大作用，成为促进区域协调发展、提升增长潜力的重要基础。一些地级市通过建设人才飞地、设置高端科研平台、加强创新创业服务等增强城市对于人才、技术、资本的吸引力，成为区域经济中心城市。另一方面，地级市发展能够促进周边县域经济提速升级。有利于推进以县城为重要载体的城镇化，促进城市建设资源下移，对周边县域产生技术、知识的正向溢出，有利于塑造以城带县，以县带乡，城乡融合新发展格局，提高资源配置能力和生产效率，激发周边县域经济内生动力。

第四，强化民生福祉新支撑。中国式现代化是人口规模巨大的现代化。我国十四亿多人口整体迈进现代化社会，规模超过现有发达国家人口的总和，艰巨性和复杂性前所未有，发展途径和推进方式也必然具有自己的特点。人口规模巨大导致未来城乡、城与城之间的流动是巨大的，这个背景下，地级市的作用尤为重要。作为城镇化推进的中间环节，地级市高质量发展能够提升潜在人口吸纳能力、促进适应于人口规模的公共服务边际增长以及改善社会福利状况，实现城市发展由注重规模增加到注重质量提升的内涵式转变，从传统社会向现代文明转变，为城镇居民创造更好的就业机会、更优质的生活环境，增强人民的获得感、幸福感、安全感。

二、深入分析地级市高质量发展的挑战

（一）现状分析

1.占经济比重

我国的地级市数量从2012年的256个增长至2022年的261个，总数基本稳定、略有增长，地级市占全国GDP的比重从2012年的68.5%下降到2022年的57.5%。

数据来源：相关年度统计年鉴、政府网站

2.财政收入比重

自2012年以来，我国地级市一般公共预算收入取得了较快增长，从2.19万亿元增长到2022年的4.71万亿元。分阶段看，2012—2017年，地级市占全国一般公共预算收入的比重增长较快，从2012年的41.9%涨至2017年的43.2%。2017—2022年地级市比重上升趋势放缓，五年来只涨了0.1个百分点。

数据来源：相关年度统计年鉴、政府网站

从财政收入来看，无论是全国还是地级市，近五年的增速明显低于前面五年。并且，财政收入占GDP的比重，无论是全国还是地级市，近五年都在明显下降，这与我国近年来采取了较多的减税降费措施相关。

数据来源：相关年度统计年鉴、政府网站

3.占人口比重

2012年，我国地级市人口101,623.6万人，占全国总人口的75.3%。2017年为103,798万人，占全国总人口的74.6%。2022年为95,095.68万人，占全国总人口的67.4%。10年来地级市人口减少超过6千万人，占全国人口的比重也下降了7.9个百分点。分阶段看，2012—2017年，地级市GDP上升趋势明显，人口流入超两千万人；2017—2022年，地级市GDP上升放缓，8700余万人离开地级市。

数据来源：相关年度统计年鉴、政府网站

（二）发展不足

1.发展不平衡

2022年，按地级市国内生产总值排名，最高与最低之间相差100余倍，人均地区生产总值最高与最低值相差10余倍。

2.集聚力不足

城市对发展要素的集聚能力是城市规模扩大并形成核心竞争力的关键因素。大多数地级市经济总量相对较小，经济发展环境和政策吸引力仍有较大的提升空间。在科技创新能力上，原创性和成果转化不够，特别是在人工智能、信息技术和先进制造业等方面差距较大，物流、资金流、信息流和技术流等要素资源集聚能力不足，人才流失。

数据来源：相关年度统计年鉴、政府网站

据统计，2022年人口增长最多的城市中，主要是省会以上城市，其中增长前20名的城市中，仅有苏州、滁州、芜湖、曲靖、玉溪等5个地级市。而人口减少最多的城市中，除了北京、上海和天津外，其他的都是地级市。

3.财政压力大

最近十年来，地级市财政压力问题日益突出，特别是区县财政更为困难，在当前房地产市场供求关系发生重大变化的新形势下，土地出让金大幅下降，加上财政减收增支因素增多，致使保基层运转都很困难。近年来，许多地级市债务已超过预警线，法定债务和隐性债务积累过多，还本付息压力很大。

4.科技教育资源少

我国112所“211”工程大学，绝大部分在省会以上城市，仅有7所大学在地级市。地级市由于科教资源不足，导致经济社会发展所需要的人才缺乏，即使在长三角和珠三角等发达地区，地级市要进行产业创新也难以吸引到相关人才。

（三）原因分析

1.时代发展逻辑：未紧贴时代步伐，一步慢步步慢

改革开放以来，我国经济社会发展经历了三个重要发展阶段：出口拉动（工业化生产）—城建带动（空间再生产）—创新驱动（劳动力再生产）。一般而言，沿海经济发达城市主要是按照这样的节奏和路径发展的。他们走在时代的前列，在我国改革开放的每一个阶段，都是先行者、探索者，通过对外开放、利用外资，发展高科技企业和先进制造业，建设科学城，构建国家大科学装置、国家重要实验室、世界科学家和世界前沿产业四大集群。实践证明，发展好的地级市很大程度上是与其历史文化传统关系密切，这些城市大都有上百年的制造业积淀，有着厚重的商业文化底蕴，崇尚实业，尊重工匠，敢为人先。

2.空间发展逻辑：新城新区铺摊子，空间过剩与债务高企

随着中国城市化水平的不断提高，地级市用地规模也逐渐扩张，由于土地利用规划的不完善，一些城市建设带有一定的盲目性。有些地级市房地产空置率较高。在预算软约束与官员GDP政绩考核激励下，有的地级市采用各种手段举债，导致政府债务规模不断扩大，拖欠增多，债务风险累积。

3.创新发展逻辑：产业、体制机制创新与政策连贯性不足

产业创新是地级市经济高质量发展的驱动力。一些地级市通过大力引进创新资源，将知识、技术、资本等创新要素进行整合，促进创新要素的流动和深度融合，促进了当地的产业升级。创新是风险极高的活动，需要创新主体进行长周期的投入，对于政策的连贯性和持续性要求极高。一些地级市政府出现“一个班子一套思路，一届政府一个政策”的现象，政策变更的随意性较大，政策执行尺度不一，这些都限制了产业创新发展。

4.功能发展逻辑：功能定位不清，难以体现在城市群中的节点功能地位

现阶段，我国区域格局调整逐渐从以“传统行政区形态型格局”为主向“现代都市圈功能型格局”方向转变，都市圈呈快速发展态势。为充分发挥都市圈对经济和社会发展的重要支撑作用，必须注重提升都市圈内地级市功能。都市圈内地级市功能的提升需要建立在增强核心城市的溢出效应、合理建立城际交通网络、提高中小城市承接力的基础上。这就要求地级市结合本地资源禀赋、功能、历史和交通区位优势，进行地区专业化功能定位，并以此为基础推动发展。

5.人才流动逻辑：对科技和人才流动规律认识不够，吸引能力和措施不足

集聚和吸引人才是地级市之间竞争的焦点之一。伴随着我国社会流动性的迅速增强，以及社会运行、社会变化的加速性、高复杂性和不确定性，劳动力资源的流动诉求及流动特征呈现出很大变化。因此，地级市应当针对各类人才的不同流动规律，根据地区定位发展产业资源，制定不同的人才发展战略，适时布局，精准施策。

课题牵头人：

肖  钢 中国证监会原主席  

课题组成员：

石锦建 深圳香蜜湖国际金融科技研究院院长

杨耀武 中国社科院经济所经济体制改革研究室主任

周城雄 中国科学院科技战略咨询研究院研究员

李  博 21世纪经济报道政经新闻中心主任兼城市新闻部主任 

李新江 21世纪资本研究院执行院长 

时  昕中国财富管理50人论坛秘书长助理

责任编辑：张柯柯