【专家视角】肖武 等 | 全域土地综合整治的内涵、困局与对策
全域土地综合整治的内涵、困局与对策
浙江大学公共管理学院土地管理系 肖武 侯丽 岳文
改革开放40多年来，我国农村人口减少2.39亿，宅基地面积却累计增加超过3000万亩，农村人均建设用地面积是城镇人均建设用地的2.7倍。由于长期实行“城乡割裂”与“重城轻乡”政策，造成了当今我国乡村生态环境污损化、人口空心化、耕地破碎化、“城进村衰”与乡村产业振兴乏力等现实困境，国土空间格局出现无序化利用与失调等问题。党的十八大以来，中央多次提出加大土地整治力度，着力解决乡村突出问题与功能短板。然而，传统单一要素、单一手段的土地整治模式难以有效解决乡村系统性障碍。在浙江开展全域土地综合整治与生态修复工作先行先试探索的基础上，2019年，自然资源部发布《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，并相继下发《全域土地综合整治试点实施要点》《全域土地综合整治试点实施方案编制大纲（试行）》等相关文件，标志着以“全域全要素”为核心的整治新阶段正式开启。三年多来，各地全域土地综合整治有序推进，在优化乡村三生空间、激活乡村发展动能等方面取得了显著成效。围绕全域土地综合整治战略价值、基本原理，以及潜力测算与分区等方面的相关研究也陆续兴起，但整体表现出实践研究优先、理论研究滞后等问题。鉴于此，本文系统阐释全域土地综合整治的内涵逻辑、实践困局与应对策略，以期丰富全域土地综合整治理论，裨益整治试点实践。
一、内涵逻辑
全域土地综合整治是在传统土地整治基础上提出的“新型命题”，包含整治区域的全域性与内容的全面性两层基本内涵。区域的全域性是指从全区域视角对农用地整治、农村建设用地整治、乡村生态保护修复等各类活动进行统筹安排，将原零散、孤立的土地整治项目转变为集中连片的综合整治项目；内容的全面性体现在对区域范围内所有资源要素进行综合开发利用，包括农用地、农村建设用地、低效工矿用地、未利用地等，以及全面实施高标准农田建设、耕地质量提升、农田水利建设、生态环境治理以及传统村落历史文化保护。基于“要素-空间-功能-价值”逻辑主线，全域土地综合整治核心逻辑包括“整要素、优空间、提功能、增价值”四个方面。
1. 整要素
乡村地域系统内自然要素与社会经济要素唇齿相依。相比于传统土地整治以地块为整治单元、以田水路林等单要素为整治对象，全域土地综合整治不再聚焦局部、单个地块或单一要素，而是将“山水林田湖草”生命共同体下的土地、河流、森林、产业、交通所有要素放在统一治理空间下，通过综合运用工程技术、农艺技术、生物技术,找准限制因素，促进要素之间高效流动，实现全过程协同治理。
2. 优空间
以“农用地整理、建设用地整理与乡村生态保护修复”为三大基本内容，全域土地综合整治力求构建科学高效的生产、生活与生态（“三生”）空间。一是通过归并零散耕地、整理宅基地、治理废弃矿山等相关工程，提高耕地连片度、建设用地集约度，从横向层面优化空间结构布局。如2017年，浙江省温岭市横峰大道沿线村庄通过全域土地综合整治使村庄用地平均容积率由原先的0.72提高到2.65，耕地集中连片程度达到56亩，永久基本农田新增比例33.32%。二是通过盘活闲置资源、有效落位设施产业等，从纵向层面优化空间资源配置。
3. 提功能
在要素整合与空间优化基础上，针对乡村问题矛盾，整治既含“治未病”之意，也含“再创生”之意。对于乡村经济、社会与生态功能已被侵蚀弱化的地区，全域土地综合整治重点在于通过恢复、修复与重建，补齐功能短板。如通过农田平整、表土剥离等技术，提升耕地产能；对于乡村功能良好地区，整治重点在于通过保护发展，实现三生融合。
4. 增价值
结合各地“土地整治+”工程，乡村增值是全域土地综合整治的题中应有之义。首先是产业增值，整治将资金、人力、技术等以项目方式导入乡村地区，为打造现代化农业空间与推动一二三产业融合提供了契机，通过整治获得的建设用地指标进一步拓宽了增收渠道。其次是生态增值，通过合理推动退耕还林还草还湿，退养还海等，实现天蓝地绿水净，进一步夯实了生态产品和生态系统服务的产出供给能力。再次是社会增值，通过改善人居环境、保障人本需求、传承历史文脉等，整治为进一步创造出包容、安全、可持续的高品质生活提供了坚实支撑。
二、实践困局
实施全域土地综合整治是新时期弥合城乡二元鸿沟与治理环境突出问题的理想途径。然而，从当前试点实践来看，全域土地综合整治还面临四大困局。
1. 资金来源困局
推进整治实践需要系统回答“钱从哪里来？”的问题。相比于传统土地整治自上而下下达补充耕地或增减挂钩等具体目标，资金主要来源于政府新增建设用地土地有偿使用费或耕地开垦费，全域土地综合整治赋予各地更大的创新空间，鼓励政府与政策银行设立生态基金、发行绿色债券，拓展资金来源渠道。但从当前实践来看，大部分地区整治仍以政府财政资金为主，市场化的融投资机制创新不足，导致整治资金总量有限，且难以在时序上满足不同整治阶段的资金需求。
2. 动力差异困局
从主体来看，全域土地综合整治项目的主要驱动者仍是政府，其从公众利益出发，利用政府支出支付施工方劳务，进行项目拆迁补偿和具体实施，而企业、公众等社会主体参与动力匮乏，鲜有市场化企业作为主体直接开展整治。从区域来看，全国90%以上的整治试点项目分布在胡焕庸线东侧，且大多位于浙江、广东等社会经济基础较好、建设用地指标需求较大的平原地区。相比之下，新疆、宁夏等西北不发达地区试点较少，整治意愿明显不足。从内容来看，受建设用地增减挂钩以及浙江等部分省份出台的建设用地节余指标省内调剂政策激励，开展建设用地整治动力充足，而由于生态价值实现机制缺乏，如何开展生态红线内与自然保护区内的整治仍然面临不知“谁来整、怎么整”等挑战。
3. 组织管理困局
全域土地综合整治是多层次、多方参与的过程，组织管理上需要自然资源、农业、水利、环保等多部门横向协同、纵向联动，形成统筹合力。然而，现实中在纵向层面，整治部门协调多属于依靠科层制层级关系的垂直式协调，难以实现平等磋商；在横向层面，不同部门常常目标不一且存在信息壁垒，影响整治实践效率。尽管为破解上述问题，许多地区成立了由党委领导、多部门参与的全域土地综合整治专班，但专班非制度，临时性的跨部门组织方式也影响着整治实践的可持续性。
4. 实施推进困局
在具体推进过程中，全域土地综合整治也面临多项约束。一是用地布局优化难。由于用地布局调整不可避免会涉及到权属、永久基本农田等内容，现行对权属调整尚缺乏行之有效的政策路径，永久基本农田的刚性管控要求也导致其调整可能性较小。二是产业引入难。产业跟进是全域土地综合整治过程的重要一环，但相比经济发达地区具有充裕的资本、技术与人才，落后地区往往很难吸引人才、引进多样化产业，导致土地整治后仍陷入“发达地区更发达、落后地区难发展”的循环怪圈。三是整治成效评价难。当前，国家已出台的整治标准主要围绕农用地整理与复垦，缺乏建设用地与生态修复相关标准和规范。同时，在各地整治成效评估过程中，评价标准不一、评价指标不一，导致评价结果差异大、难比较，全域土地综合整治总体成效评估面临困境。
三、应对之策
全域土地综合整治工作的复杂性决定了破解其困局必须有的放矢。为此，笔者从剖析其资金、动力、组织、实施等问题的根源出发，提出以下思考与策略（图1）。
1. 完善全域土地综合整治市场化机制与模式
引导社会资本参与是破解整治资金来源局限的关键。2021年，国务院办公厅发布《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》，提出畅通社会资本参与和获益渠道，支持社会资本参与生态保护修复项目投资、设计、修复、管护等全过程。由于整治活动能够获取生态产品价值增量核算的权益、指标的利益，以及通过自身能力和资源创造的资源资本运营收益。首先，应结合不同收益类型构建市场化机制，分类激发社会资本投资动力。如构建以“产业开发权益”“生态环境权益”等为核心的发展权益开发价值实现机制；以“建设用地指标”“碳排放指标”等为核心的指标开发价值实现机制；以“遗留土石料”“闲置泥沙和表土”等为核心的资源再开发价值实现机制。从而进一步吸纳社会资本，保障整治产生的准公共权益、非公共产品及其衍生权益创新发展，提升整治产生指标的流通效率。其次，应从政府和社会资本关系出发，纵深完善社会资本参与模式。如积极探索由社会资本统筹管理项目、政府实施绩效考核的模式，或EOD（生态环境导向）理念下的PPP（政府和社会资本合作）模式、以及由政府授权、承包方全程负责的EPC模式等，真正使社会资本在整治过程中贡献积极力量。
2. 因地制宜推进多目标差异化治理
我国不同地区具有不同的主要矛盾与发展诉求，全域土地综合整治必须结合村庄类型及具体问题制定目标、实施差异化治理，并通过政策创新激发整治动力。对于近郊贴城的村庄，全域土地综合整治应进一步盘活存量用地，持续推进一二三产融合，消弭城乡差距，实现三生融合与城乡融合；对于历史底蕴悠久的村庄，全域土地综合整治应在解决耕地破碎化、建设用地低效化与环境污损化等问题基础上，开展特色保护修复，挖掘资源要素比较优势，促进传统文化复苏；对于区位偏远、经济发展水平较低的村庄，应着力探索移民搬迁，对原村落进行统一复林、复耕。同时，进一步加大政策创新力度，借鉴实践开展较早、成效较好地区的整治经验。如新安江流域浙皖两省水质对赌机制、浙江存量建设用地盘活与新增建设用地计划指标奖励机制、永久基本农田整备区制度等，挖潜全域土地综合整治新动能。
3. 建立跨部门组织协同机制
跨部门有效协调需贯穿整治全程，包括前期规划、项目施工、项目验收、后期管护等阶段。一是建立跨部门信息共享机制。利用政府内网建立土地整治信息平台，解决部门间信息不对称问题，并整合相关部门专项规划与资金等；二是建立跨部门共同管护机制。探索常态化的整治项目“管理-实施-监测-评价-管理”工作流程，齐抓共管提升整治效率与效果；三是改革跨部门考核与奖惩机制。除考核部门与个人内部任务情况外，将在整治过程发挥的作用纳入工作考核，遏制踢皮球、拖沓现象。此外，应进一步完善相关法律制度，对各种涉地涉农资金使用、项目竣工验收标准等做出明确规定，统筹规范全域土地综合整治工作流程。
4. 系统优化土地利用布局
土地利用布局的调整重构是解决整治实施问题，畅通农业、生态空间价值实现路径的关键。但其调整过程需进一步完善三大内容。一是系统编制村庄规划。以规划确定具体地块用途和开发强度，农业生产、产业发展、村庄建设、生态保护功能分区为引领，保障整治优化调整布局的科学性。二是建立健全权属调整的政策机制。允许在整治范围内重新划分宗地、调整产权，提高土地权利人参与整治与用地布局调整的积极性。三是规范全域土地综合整治评价标准与方式。建立评定目标、评定子目标、评定指标构成的综合评定框架体系，并充分利用地理信息技术、无人机摄影测量技术、三维建模技术等提升项目的监督管理水平。与此同时，也可探索从更大尺度上开展全域土地综合整治，如以县域为实施单元，从更高层面进行资源统筹和指挥调度，允许零散的耕地和农田跨乡镇向永久基本农田集中区转移，强化空间调整的内生动力。