协同推进法律监督与法治督察衔接配合
法律监督与法治督察是法治监督体系的两个重要组成部分。党的二十大报告提出，健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，完善权力监督制约机制，以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调，让权力在阳光下运行。建立法律监督与法治督察衔接机制，推动法律监督与法治督察贯通协调，是贯彻落实党的二十大精神和完善中国特色法治监督体系的必然要求。最高人民检察院检察长应勇强调，要协同推动法律监督与法治督察衔接配合机制，让法律监督更加有力有效。最高检印发的《2023—2027年检察改革工作规划》明确将建立法律监督与法治督察衔接机制列为重要改革任务。加快建立法律监督与法治督察衔接机制，已成为当前检察机关面临的一项重要任务。
由于法律监督与法治督察在制度属性、适用范围、实施程序等方面存在较大差异，检察机关在推动法律监督与法治督察衔接过程中，应当牢牢立足于法律监督职能定位，从过滤、转化、反馈、强化、跟进等五个环节入手，分阶段做好流程衔接工作。
一是建立过滤机制。法治督察属于党内监督，督察对象为各级党政机关及其工作人员，督察内容为各级党政机关推进法治政府建设与责任落实情况。在检察机关“四大检察”法律监督新格局中，与法治政府建设关系最为密切的，当数行政检察和公益诉讼检察中的行政公益诉讼，在此，就法律监督与法治督察衔接而言，主要探讨行政检察及行政公益诉讼检察与法治督察的衔接。检察机关在推动法律监督与法治督察衔接时，可着重从行政检察与行政公益诉讼检察职能出发，对法治督察的对象和内容进行审查过滤，寻找法律监督与法治督察的配合点，进而确定衔接的范围。
二是建立转化机制。法律监督须遵守刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法等法律及相关司法解释的程序规定，而法治督察主要采取书面督察和实地督察两种形式，并遵循相应的程序要求。程序的差异，意味着法律监督与法治督察在程序上无法直接衔接，必须进行适当的转化。从法律监督角度来看，对于符合法律监督条件的法治督察事项或问题，仍须根据法定要求，转化为法律监督的线索和案件，才能导入法律监督程序当中。根据现有实践，法治督察包括全面督察、专项督察、个案督察等多种类型，督察的事项和问题可能是全面性的、专项性的或个案性的。对于符合法律监督条件的督察事项和问题，可根据不同类型转化为不同的法律监督形式。例如，对于个案的事项和问题，经过检察机关审查可以转化为个案监督，在个案办理过程中，可视情况运用穿透式监督等方法，对相关案件进行类案监督；对于专项性的事项和问题，经过检察机关审查可以选择转化为多个个案监督，或者转化为类案监督，或者直接开展专项法律监督；对于全面性的事项和问题，由于涉及面广，监督范围大、监督对象多，检察机关可根据实际情况，以及监督力量大小等客观因素，有选择地转化为个案监督、类案监督或专项监督。
三是建立反馈机制。法律监督的一个重要特点，是采用案件化办理的监督方式，即“在办案中监督、在监督中办案”。将法治督察内容转化为法律监督内容之后，检察机关应积极运用调查核实等手段，查明案件事实，厘清法律关系，提出监督意见。在办案过程中发现社会治理工作存在问题的，检察机关可以通过制发社会治理检察建议等方式，推动解决相关社会治理问题。一般而言，法律监督以个案监督为主，以推动社会治理为延伸。而通过法律监督与法治督察衔接，法律监督链条可实现进一步延伸。具体而言，检察机关在办理从法治督察转化而来的案件过程中，可以将法律监督结果及时反馈给法治督察单位，推动法律监督结果嵌入法治督察当中，使法律监督链条延伸至法治督察层面。例如，根据《法治政府建设与责任落实督察工作规定》有关要求，法治督察结束后，督察组应当撰写督察报告，反映被督察单位法治政府建设的进展、成效、责任落实情况以及存在的问题和困难，分析原因、找出症结、提出意见建议，并帮助推动解决，检察机关将法律监督结果反馈给法治督察单位，有利于法治督察单位采纳写入督察报告，从而促进和深化法治督察工作。法律监督结果的反馈方式大致可分为两种：一是在办案过程中直接将检察建议等相关文书抄送督察单位；二是在案件办理结束后，通过专题报告形式反馈督察单位。与检察建议等法律文书相比，专题报告可在案件办理基础之上，超越个案，全面梳理分析法治政府建设相关领域存在的问题，特别是具有普遍性、倾向性的问题，提出针对性建议，因而更为全面、系统、深入，更能体现法律监督的广度、深度和力度。因此，检察机关在反馈法律监督结果时，可多采用专题报告形式，或两种方式同时采用。
四是建立强化机制。法律监督主要通过制发检察建议、提起行政公益诉讼、抗诉等方式督促行政机关依法履职，促进法治政府建设，其威慑力主要体现在法律层面。法治督察属于党内监督，根据规定可直接督促被督察单位限期整改，或者向上级机关和本级组织人事等部门通报督察情况及发现的问题，作为对被督察单位及其领导人员进行考核评价、监督问责的依据，还可在一定范围内进行通报或向社会曝光，法治督察在考核、问责等层面具有较大威慑力。在法律监督与法治督察衔接过程中，可借助法治督察在考核、问责等层面的威慑力，进一步强化法律监督效果。对此，《法治政府建设与责任落实督察工作规定》已明确规定，对地方各级党委的法治督察内容包括支持本级检察院对政府依法行政工作加强监督，对地方各级政府的法治督察内容包括自觉接受司法监督情况。检察机关应加强与法治督察单位沟通，推动法治督察单位建立法律监督结果反馈采纳机制，如将法律监督结果纳入法治督察结果进行通报，作为党政机关领导干部考核、问责的依据等，从而强化法律监督效果。必要时，检察机关可建议督察单位将法律监督中发现的问题，作为后续法治督察的重点问题。通过法治督察强化法律监督效果，可以切实提升法律监督的权威性，让法律监督更加有力有效。
五是建立跟进机制。法治督察一般按照年度开展督察工作，每年须制定督察工作年度计划并按照规定报批。因此，每年督察的对象和问题往往有所侧重，不同年度的督察对象和问题一般不同。与法治督察不同，法律监督属于常态化监督方式，对于法律监督范围之内的对象和问题，可以持续开展监督。因此，法治督察结束后，检察机关可发挥常态化监督优势，将法治督察相关问题纳入日常监督范围，持续跟进开展法律监督，从而巩固拓展法治督察成效。而且，法治督察发现的问题往往是法治政府建设的薄弱点，是行政机关违法行使职权或不行使职权的易发多发点。从行政检察监督和行政公益诉讼检察监督的角度来说，法治督察发现的问题正是检察机关应当重点监督的领域。换言之，法治督察结果为法律监督提供了方向，可以有效解决当前行政检察和行政公益诉讼检察面临的监督线索发现困难问题。因此，检察机关还应当建立跟进机制，在法治督察结束后对督察发现的问题持续开展监督。
（作者单位：广东省深圳市人民检察院）