【中金固收·利率】政府类债券管理规范进一步深化——《政府债券登记托管结算管理办法》点评
事件
2023年8月4日，为规范政府债券登记、托管和结算行为，保护投资人合法权益，防范政府债券市场风险，促进政府债券市场高效运行，依据《中华人民共和国预算法》等法律法规，财政部制定并发布《政府债券登记托管结算管理办法》[1]（以下简称《办法》）。
点评
《办法》出台前，我国境内政府债券托管管理主要适用《中华人民共和国国债托管管理暂行办法》（财国债字［1997］25号）[2]。相较于财国债字［1997］25号，《办法》是更为综合全面的政府债券登记、托管、结算管理办法，也体现出近二十余年来我国境内政府债券市场的不断发展与完善。具体而言：
- 涉及券种由有纸国债和记账式国债，变为记账式国债和地方政府债券。财国债字［1997］25号中对“实物国债保管库管理”做出了较为详尽的规定，而随着我国国债电子化发行常态化，当前有纸国债已基本淡出历史舞台，《办法》也不再提及有纸国债相关托管管理办法。与此同时，2009年我国地方政府债券在“代发代还”模式下起步发行，2015年在全面“自发自还”模式下迅速扩容，至2022年末地方政府债券余额已接近于35万亿元、为我国境内债市第一大券种，基于此，《办法》也进一步丰富政府债券内涵，明确将地方政府债券纳入管理范围。
- 由仅关注托管管理，扩展至关注政府债券登记、托管、结算全流程管理。财国债字［1997］25号主要围绕国债托管这一方面明确托管关系人及其权利义务、托管体制和托管账务管理等内容，而随着我国境内政府债券市场相应基础设施的日渐完善与成熟，《办法》在明确政府债券登记托管结算机构的职能与义务等内容基础上，进一步从政府债券登记、托管和结算全流程规范了相关管理办法，更为全面清晰。
同时，《办法》与《银行间债券市场债券登记托管结算管理办法》（中国人民银行令［2009］第1号）[3]结构相似，不过还从维护持有人名册、编制政府债券收益率曲线、明确政府债券托管制度等多个方面进一步明确规范了政府债券登记、托管、结算管理，其中，政府债券托管制度相关内容与《财政部办公厅关于明确政府债券托管管理要求的通知》（财办库〔2022〕141号）[4]一脉相承。具体而言：
- 第四条提出“财政部是政府债券登记、托管和结算业务的主管部门，对政府债券登记托管结算机构开展政府债券登记、托管和结算业务进行监督管理”，明确了财政部对于政府债券登记、托管、结算的主管地位，以更好地规范政府债券登记托管结算业务的开展与相关机构的职能与义务。
- 第十六条提出“财政部授权的政府债券总登记机构履行总登记职责，特定市场的政府债券登记机构将有关数据信息实时同步至总登记机构。总登记机构汇总完整的政府债券登记数据信息，维护完整的持有人名册”，以更全面地确认政府债券权属，保障政府债券持有人相关权益。
- 第二十一条提出“政府债券总登记机构按照财政部要求，建立政府债券交易报告库。政府债券总登记机构应加强对政府债券登记托管结算业务及市场运行情况的统计分析”，以帮助财政部更及时地掌握政府债券市场运行动态，适时灵活调整相关决策，进而更好地保障政府债券市场平稳运行。
- 第二十二条提出“财政部是官方政府债券收益率曲线（包括财政部-中国国债收益率曲线和财政部-中国地方政府债券收益率曲线）及政府债券估值业务的主管部门”，以统一管理曲线结构内容、编制方法、数据源信息、发布范围、推广应用等，保障政府债券收益率曲线的有效性与公允性，为市场提供更高质量的定价基准。
- 第二十六条和第二十七条分别提出“政府债券实行集中统一、一级托管、底层穿透的托管制度”，“政府债券账户采用实名制”，这与《财政部办公厅关于明确政府债券托管管理要求的通知》（财办库〔2022〕141号）一脉相承，更加明确了政府债券一级托管、底层穿透监管，以更好地防范政府债券市场风险，促进政府债券市场规范发展。
整体来看，《办法》基于近些年来我国境内政府债券市场的发展实际，综合全面清晰地规范了政府债券的登记、托管和结算管理，有助于财政部精准确认政府债券权属、及时了解政府债券市场运行情况，既能够通过结合市场情况灵活调整政府债券发行安排，以实现降低财政部门融资成本、提升财政资金筹措效率的目的，又能够通过适时监督管理等方式规避潜在风险，切实维护政府债券市场运行秩序，促进政府债券市场稳健发展，进而推动政府债券市场更好地助益财政政策重要作用的发挥、金融服务实体经济能力的增强、金融领域安全发展水平的提升等。对于政府债券投资者而言，《办法》从登记、托管和结算管理方面进一步规范完善政府债券市场管理，有助于稳定其持有政府债券的预期与信心、增强其对政府债券的持有意愿，同时也有助于增强官方政府债券收益率曲线质量，为市场投资者提供更为稳健可靠的定价基准，进而助益增强金融市场的高效定价功能，降低市场参与者的交易成本。
风险
政府债券相关监管趋严；政府债券供给压力超预期。
[1]http://gks.mof.gov.cn/guizhangzhidu/202308/t20230803_3900214.htm
[2]https://www.chinabond.com.cn/sczy/sczy_flfg/flfg_jdbmgf/jdbmgf_tgjsywll/202307/t20230717_853478052.html
[3]https://www.gov.cn/flfg/2009-03/30/content_1271956.htm
[4]http://gks.mof.gov.cn/ztztz/guozaiguanli/gzfxgzdt/202206/t20220610_3817187.htm
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文章来源
本文摘自：2023年8月6日已经发布的《政府类债券管理规范进一步深化——《政府债券登记托管结算管理办法》点评》
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