董津函 明天 陈汇｜民事公益诉讼合规中激励机制的类型化建构

转自：上观新闻

探索将合规从宽制度嵌入民事公益诉讼中，是实现企业违法犯罪治理、修复公共利益和保障企业存续三者平衡的重要课题。在现行民事公益诉讼的制度框架下，应尽力探索民事公益诉讼诉前、诉中、诉后全流程各阶段与合规激励机制之嵌合，形成诉前调查权退让、诉中诉讼请求变更、诉后调解结案三种各具特色的激励路径。围绕三种类型的激励机制，进行了理论证成与初步的制度建构，并重点提出了实施三种类型激励机制的限制性条件，为后续民事公益诉讼合规制度的进一步探索奠定基础。

引言

党的二十大报告强调，要“优化民营企业发展环境，依法保护民营企业产权和企业家权益，促进民营经济发展壮大”。对于民营企业而言，坚持合法合规经营是其平稳有序健康发展的必要条件。但纵观实践，部分企业片面追求经济效益、逾越法律底线，实施污染环境、生产销售伪劣食品药品、侵害公民个人信息等违法犯罪行为，且常因危害后果范围较广且涉及群体不特定而侵害社会公共利益。对此，检察机关一般通过提出刑事附带民事公益诉讼或单独提出民事公益诉讼，在惩戒企业违法犯罪的同时寻求对公共利益的补偿。但无论刑法和行政法律规范中规定的罚金和罚款，抑或是公益诉讼中的公共利益损害赔偿金和惩罚性赔偿金，因其与受损的公共利益挂钩，往往数额较大，若要求企业一次性赔付，将对其短期经营造成严重影响，甚至引发企业破产。同时，企业能否摒弃利益至上的经营理念，贯彻好内部合规管理体系并做好风险预防工作，亦需相关部门进行精准指导和适时监管。如何在违法犯罪治理、修复公共利益和保障企业存续中找寻平衡，是司法机关面临的一大难题。

在刑事涉案企业合规开展如火如荼的当下，探索将合规从宽制度嵌入民事公益诉讼中，具有一定现实意义。在民事公益诉讼的不同阶段，检察机关可在不减损企业应负的修复公共利益责任的基础之上，通过设置不同激励措施督促涉案企业构建合规管理体系，此举既不会对公共利益修复过程造成影响，又可将合规理念落实至企业内部，助力企业合法合规经营，具有多重效果。在现行民事公益诉讼的制度框架下，应尽力探索民事公益诉讼诉前、诉中、诉后全流程各阶段与合规激励机制之嵌合，形成诉前调查权退让、诉中诉讼请求变更、诉后调解结案三种各具特色的激励路径，为民事公益诉讼合规制度之建构拓展思路。

另须特别注意的是，笔者暂不讨论在诉前阶段检察机关以“诉权退让”即不起诉作为激励机制，原因有三：一是民事公益诉讼制度不似刑事诉讼制度，未给检察机关设置了相对不诉等不起诉权，诉权无裁量处分之空间，须在符合法定条件时依职权为之；二是民事公益诉讼中检察机关之诉权乃“补位诉权”，当其他适格主体主张权利时，即使检察机关作出不起诉决定，依然无法中止其他适格主体之诉权，因此激励效果不确定、不明显；三是民事公益诉讼中检察机关仅有三个月审查起诉期限，不似刑事诉讼可以借取保候审期限事实上将审查起诉期限延长至一年，从而设置足够长的合规考察期间。民事合规计划涉及方方面面的涉公益民事法律关系，较之刑事合规计划更为复杂，需要更长的合规考察期间，因此仅依托三个月审查起诉期限是不够的。

一、诉前：调查权退让

检察机关在民事公益诉讼中享有调查权。一般认为该种调查权是检察调查核实权的一种。通过诉前阶段以调查权之退让作为激励，针对接受合规整改之企业中止调查，并在完成合规验收后作出终结审查之决定，不发出公告，或发出公告后不提起诉讼，或有其他机关或社会组织起诉后将合规考察验收材料移送至该团体并建议其不起诉。事实上，域外检察机关不乏以调查权退让换取企业合规，值得我国借鉴。

检察机关在办理民事公益诉讼案件中有权向其他有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料，以此证明公益损害事实，履行法律监督职能，并为提起民事公益诉讼奠定证据基础。2012年修订的民事诉讼法第210条最先于民事诉讼中赋予检察机关在“履行法律监督职责”时的调查核实权，但本条置于“审判监督程序”章下，且修订至今仍保持不变，因此特指审判监督这一法律监督职责，并未给公益诉讼中的调查权进行授权。人民检察院组织法第21条较为宏观地规定了检察机关的调查权，授权其在履行第20条第4项之公益诉讼职能时可以进行调查核实；最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》及最高人民检察院《人民检察院公益诉讼办案规则》则对公益诉讼调查权之运行予以细化规定。人民检察院组织法第21条规定检察机关“可以”调查核实，说明调查权乃检察机关开展法律监督的授权性手段而非法定义务，即公益诉讼中检察机关可酌情启动调查，这与犯罪侦查义务之于公安机关显著不同，也为调查权的退让奠定基础。至于前法措辞为“调查核实”，后法措辞为“调查”，两者应一体理解。两者权力配置及立法目的基本一致，且前法系后法之上位法，应当将调查核实权理解为公益诉讼调查权的上位概念，即公益诉讼调查权乃调查核实权之一部分或者一种具体类型，以前法之适用为前提，避免低位阶的司法解释不当创设公权力类型，也避免了检察机关通过内部规则“自我授权”之嫌。

公益诉讼调查权呈现阶段性特征，因此调查权之退让也限于特定阶段。检察机关在公益诉讼不同阶段具有不同身份，行使不同权力，适用多元的证明标准。具体到民事公益诉讼，围绕“立案、公告、起诉”三个显著时点，检察机关在立案前，着重调查收集损害或者可能损害社会公共利益的初步证据，达成“可能存在损害事实”的证明标准；立案后，着重调查核实违法行为人是否应承担侵权责任，达成“损害事实确实存在”的证明标准，为发出公告提供支撑；公告后的跟进调查阶段，证明标准与前一阶段一致，调查收集内容则扩大至其他权利人或适格主体提起诉讼情况；当公告期满且符合起诉条件后，检察机关开始审查起诉并提起诉讼，在此过程中可补充调查收集证据，以达成民事诉讼中“高度盖然性”的证明标准，确保胜诉。在起诉后的审判活动中，检察机关还可以调查核实人民法院是否依法裁判、审判人员是否违法、执行活动是否违法，从而决定发出检察建议或者提起抗诉。前述立法所涉之公益诉讼调查权应特指公告前调查权，因为起诉后的两种调查权实质上基于民事诉讼的当事人权利与诉讼监督职能，目的在于胜诉和纠正诉讼违法行为、维护司法公正，与立足公益诉讼职能、纯粹服务于对公共利益损害之监督的公告前调查权不同，而公告后至起诉前的跟进调查，系确保民事公益诉讼领域检察机关“补位诉权”的手段，属于对检察机关公益诉讼职能的适当限制，同样应当区别看待。此外，人民检察院组织法第21条在授予调查权后，以“并”连接“提出抗诉、纠正意见、检察建议”，说明后续的监督手段基于先前的调查结果，调查发生于后续的监督活动之前；尽管此处未提及“发布公告”，但考虑到民事公益诉讼中发布公告与行政公益诉讼中发出检察建议基本处于同一阶段、起到相近的程序性功能，两者均衔接立案后的调查与起诉程序，起到把关和分流公益诉讼的作用，因此应将之理解为立法纰漏，并将调查活动解释为发生于公益诉讼立案后至发布公告或制发检察建议之前。总之，民事公益诉讼中检察机关的调查权限于公告前阶段，因此对该权力之退让等激励设计也必须限于该阶段。

调查权作为检察机关在民事公益诉讼中行使的程序性权力，立法上并未对该权之裁量适用作明确限制，但从法理上看调查权不可随意处分。其一，公益诉讼中检察机关不享有自由处分调查权的权利基础。检察机关调查权可为公益诉讼提供证据，对调查权的处分直接影响公益实体权利之实现，因此可以理解为一种特殊的诉讼权利。当事人对其诉讼权利之处分基于“诉的利益”，而检察机关当然不具备公共利益享有者——不特定多数人的“诉的利益”，而只是后者的法定代位主体，不能对后者实际享有的权利随意处分。这种拟制的诉讼权利应被认为是“诉讼管理权”，是为实现公共治理目的而对检察机关在特定条件赋予的诉权，本质上是依托民事诉讼程序实现的公法行为，既然是公法行为便应恪守“法无授权不可为”，在拟制范围内有限处分，无法依“私法自治”理论进行自由处分。其二，调查权的处分应受公益性的限制。检察机关作为公共利益的维护机关，相应的权力行使必须以公益实现为唯一目的。调查权的处分事实上影响到诉讼请求等实体性利益的实现，而民事公益诉讼的诉讼请求中往往涉及国家利益、社会公共利益和不特定多数人利益的处分，且诉讼结果往往导致国家、事业单位、垄断经营单位、公益性服务机构的重大决策调整、重大行为改变，甚至导致公共政策和法律规范的修改和废止。并且正是这种公益性的考虑，在诉讼结构日益当事人主义化的当下，民事公益诉讼仍应具备职权主义的底色。职权进行主义要求法院主导诉讼过程、控制程序性事项，检察机关的调查权应当受到法院的某种调整与限制。如前所述，检察机关在公益诉讼中可处分的是公告前调查权，没有经过法院的参与和监督，实质上是检察机关单独对公共利益进行处分；这无疑也暗含着公益保护不力的道德风险。其三，调查权的处分可能影响公益诉讼的预决效力。2015年最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第93条规定已决事实对后诉有预决效力，当事人有相反证据足以推翻的除外。由于民事公益诉讼保护之法益从属于公益又兼具私益，且系争行为之侵害对象具有不特定性、扩散性，因此从扩大公益诉讼保护实效、便于不特定对象主张权利、提高后续私益诉讼效率的角度出发，学理与实践上基本认同民事公益诉讼对后续私益诉讼的预决效力。最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第30条第1款进一步细化规定了公益诉讼已决事实对私益诉讼的预决效力，并较之一般民事诉讼选择了更加有利于原告的预决效力扩张模式。检察机关对调查权之处分将很大程度影响公益诉讼的事实认定，继而影响后续权利主张与判决实现，应当谨慎为之。

然而，调查权的有限处分与检察机关维护公共利益的职能不相冲突；以调查权退让为激励，与企业就此达成合意，促使企业积极修补公益损害并建立合规经营机制，更有利于从长远上实现公共利益。事实上，可调解或可合意性并不必然贬损案件本身的公益性，反而更显现一种发展性价值，应倡导和鼓励替代判决的非对抗式纠纷解决机制。首先，调查权的有限处分未偏离其本身的功能目的。公益诉讼中调查权的功能目的包括服务法律监督、调查核实案情、保障公益诉讼三方面，其中法律监督为根本，调查核实旨在实现法律监督、不具有攻击性，保障公益诉讼亦为了纠正违法以实现法律监督、修复受损法律秩序，不片面追求胜诉。调查权不似刑事侦查一样要求全面查清犯罪事实，而是查清足以支撑、实现法律监督的事实即可，形式上即使没有进行到底，只要推动前述功能目的之实现，激励涉案企业主动纠正违法，则无须将其逼入败诉的境地。同时，调查权行使的限度与范围也应与公益诉讼各阶段的具体目标相符，在立案后发布公告前这一阶段，调查应重点围绕公益损害的基本情况，为发布公告提供支撑，无必要以胜诉为目的在此阶段过度调查；当涉案企业已表达整改并修复受损法律关系之意愿，调查权无须事无巨细、锱铢必较地继续全面查清所有损害事实，而应在总体把握损害事实存在的基础上，适当简化、限缩调查范围与深度，增设对整改及法益恢复情况之调查，从而辨明现阶段法律监督是否实现，是否有必要发布公告进入下一诉讼阶段。其次，调查权的有限处分体现诉讼经济的考虑。在检察机关调查能力尚属薄弱的当下，适当退让调查权，换取涉案企业的配合，无疑将减少检察机关办案成本；同时，诉前调查阶段终结案件，回避冗杂烦琐的诉讼程序，亦可最大程度节约司法资源。当前检察公益诉讼处于由“高速度”发展向“高质量”发展努力推进的阶段，应在保持业务领域持续拓宽、案件规模稳步增长的基础上，尽可能集中力量办理精品案件、典型案件，彰显公益诉讼质效。再次，调查权的有限处分并非没有制约。公告前的调查权不同于一般当事人的诉讼权利，其衍生自法律监督权，有独立于诉讼的功能价值，是否应纳入职权主义的视野仍有待讨论。同时，有别于提起民事公益诉讼的其他机关和社会组织，检察机关作为中立性的司法机关以司法权把控调查权的进程，服务于监督而非胜诉的调查权呈现非进攻性，使得检察机关相对欠缺滥用调查权的动机；而这种司法权自身还受到内部严格的权力启动、审批、终结程序与外部的人大、纪检等多种刚性权力监督，调查始终未脱离监督轨道。

总之，尽管《公益诉讼办案规则》未直接限制或禁止调查权退让，但亦应秉持有限原则适当为之，落脚于纠正违法、实现法律监督这一根本目的上来。

检察机关在民事公益诉讼案件办理过程中，可依据涉案企业明确的合规整改意愿，在立案调查后公告前这一阶段决定中止调查，以此激励涉案企业自查自纠，开展全面整改并修复受损法益，建立长效合规经营计划。考虑到合规整改的有效性，参酌刑事合规的实践经验，合规整改的考察期限不应少于三个月；由于立法上对检察机关在民事公益诉讼中的调查办案期限未作限制，合规考察期间原则上作为调查办案期限的子集，建议最长可设置为两年。若合规考察期间，因涉案企业尚未完成合规整改、未通过整改验收或检察机关认为仍有必要发布公告的，在三十日公告期内，检察机关仍可例外地决定继续中止调查并延续合规考察期，同时督促涉案企业加快整改节奏。合规整改期限最长不能晚于公告期限，公告期内若有其他法定适格主体提起诉讼或主张权利则视为期限届至，提前进行合规整改验收。

由于调查权退让仅在有限处分的原则下具备合法性，因此以其作为合规激励措施应遵循下列规则：一是中止调查的前提。检察机关必须在基本掌握公益损害事实存在的基础上，才可裁量中止调查，不得在调查初步开展时随意中止。同时，应综合考虑涉案企业合规整改意愿、公益损害恢复可能性、调查继续进行的成本等多方面因素，条件允许时召集公开听证，确保调查权退让之必要。二是中止调查的效果。检察机关中止调查及至合规整改期间，暂时停止对涉案企业公益损害事实的调查，但不中止对涉案企业的合规整改、法益损害修复及合规计划建设情况进行跟进调查和考察；如果整改期间例外地延伸至公告期内，则不影响检察机关调查是否有其他适格主体提起诉讼或主张权利的情况。经调查，检察机关认为公益受到损害、存在违法行为的，但在合规整改期限内涉案企业完成合规整改并通过检察机关的验收，违法行为得以纠正、受损法益得到恢复且合规计划有效建立，即社会公共利益已经得到有效保护的，检察机关应终结案件，不再发布公告。若公告已经发布，在三十日公告期内，如涉案企业完成合规整改并通过检察机关的验收，则检察机关同样应终结案件，不提起诉讼，或有其他适格主体提起诉讼时将合规考察验收材料移送至该团体并建议其不起诉。三是中止调查的启动程序。根据《公益诉讼办案规则》第90条之规定，经调查应终结案件的，应报请检察长决定，第5条则规定重大办案事项由检察长决定。中止调查并进行合规整改考察之决定很可能带来终结案件这一终局，事关案件整体走向与公共利益之有效维护，不可谓不重大，加之调查权处分本应严格限制，建议中止调查一律报请检察长同意后启动。

二、诉中：诉讼请求变更

在一些特定案件中，检察机关在不减损公共利益的前提下，经人民法院审查并批准后，通过变更民事公益诉讼的诉讼请求以减轻涉案企业的法律责任承担压力，同样可作为一种实体性激励使企业自愿构建相应的合规管理体系，以实现排除妨碍、消除危险、修复公共利益的目标。鉴于民事公益诉讼系保护社会公共利益而非私益的公益性质，以及检察机关作为公益诉讼代表人和法律监督机关而非普通原告的独特诉讼主体地位，对可适用企业合规制度的案件范围和检察机关可调整变更的诉讼请求项目，均需较为明确的适用规则予以规制，同时还应经法院审查并同意才可实现，避免检察机关的诉讼处分权过大而影响法院在民事公益诉讼中的裁量权。

在民事公益诉讼中，原告可提出的诉讼请求包括停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状和赔偿损失等，这些均为给付之诉所对应的诉请。对于被告为企业的民事公益诉讼案件中，作为原告的检察机关均可适用上述五种诉讼请求。前四种诉讼请求需要被告通过积极的作为或者不作为完成，如停止实施某些侵害公共利益的生产或经营行为，并将导致此种风险产生的内部不合理的部门架构或者不当的经营理念进行调整，旨在转变先前公共利益受侵害的状态，并预防自身相关行为再次损害公共利益。赔偿损失则需要被告支付一定费用以补偿受损害的公共利益，实践中多表现为公益损害赔偿金。此外，在生态环境、资源保护和食品、药品安全等消费者权益保护等领域，若被告的违法行为具有主观故意或对公共利益造成的后果极为严重，原告还可诉请法院判处以损害金额为基准的三倍以上、十倍以下的惩罚性赔偿金。

由此可见，在民事公益诉讼中，检察机关可提出的诉讼请求类型较为丰富，通过对不同情形的案件合并使用不同诉讼请求，可以倒逼被告企业承担起修复受损害公共利益的法律责任，并对其作出一定惩戒，使其形成保护公共利益的理念，并将其践行于日常的生产和经营过程中。

司法实践中，公共利益受损害的结果大部分源于被告企业的违法甚至犯罪行为，如生态环境领域的污染环境罪，食品药品安全领域中的生产、销售伪劣产品罪等，均是造成公共利益受损的直接原因。对于此类案件，检察机关一般会提起刑事附带民事公益诉讼，企业的犯罪行由刑法进行制裁，企业对公共利益的侵害则需承担相应民事法律责任。在刑事诉讼程序中，对于有强烈合规意愿且满足开展合规整改必要条件的企业，检察机关可对其适用涉案企业合规制度，通过设置合理的合规考察期间，并对企业合规整改计划进行实时监督和评估，督促企业构建合法有效的内控机制，祛除“犯罪因子”。有效的合规管理体系将极大降低企业再次违法犯罪的概率，实现犯罪风险预防效果。对于完成有效合规整改的企业，检察机关一般会作出不起诉决定或提出从轻量刑建议。

此时就面临一个问题：检察机关对涉案企业在刑事诉讼程序中已经作出不起诉决定或提出了从轻量刑建议，实质上给予了企业合规激励，那么在民事公益诉讼中是否还可以再通过变更诉讼请求的方式给予其激励。针对此问题，应当回归涉案企业合规和民事公益诉讼制度宗旨来探讨。涉案企业合规制度旨在通过给予涉罪企业刑事诉讼程序上或实体上的激励，驱使其自愿构建合规管理体系，以降低再次违法犯罪的风险，进而实现保障企业持续稳定经营、预防相关刑事风险、保护法益和维护公共利益的多重目标。民事公益诉讼旨在督促违法行为人停止侵害公共利益的行为、及时修复受损公共利益，在此基础上对其已对公益造成的损害追究相应民事责任，一般为损害赔偿金。从制度宗旨看，两者具有相似性，即均以修复并保护受损的公共利益和法益为首要目标，将惩戒或追究涉案企业置于次要位置，惩戒也并非最终目的，而是促使企业能将保护公共利益的理念贯彻落实到生产经营全过程中。因此，即使涉案企业已经获得了刑事出罪或从轻量刑的激励措施，检察机关仍可在追究企业民事违法责任时给予一定激励，前提是必须有利于企业构建并维系合规管理体系，且不减损其相应义务。

除刑事附带民事公益诉讼外，检察机关还可针对企业损害公共利益的行为单独提起民事公益诉讼。此类民事公益诉讼的线索较难发现，多发生于尚未构成犯罪的企业违法行为中。实践中部分地区检察机关从行政处罚案件中找寻相关线索，如常州经开区检察院环资四检合一专业化办案团队就从一起涉及环境污染的行政处罚案件中发现了单独的民事公益诉讼案件。因企业的违法行为不涉及刑事犯罪，检察机关激励企业自发构建合规管理体系的措施也难同刑事出罪一样具有较强驱动力，但仍可在不影响公共利益和不减损企业应当承担的法律责任的双重前提下同其开展协商，并将合规整改计划和相应激励措施嵌入诉讼请求中，再经法院判决后，使合规整改计划和合规激励措施具有强制力。

需要注意的是，检察机关变更诉讼请求是其作为原告在诉讼中行使处分权的具体表现，但因检察机关代表的是不特定多数人、维护的是公共利益，故此种权利应受到严格限制并接受相应监督。具体而言，一是变更诉讼请求的时间节点。根据最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第232条规定，原告可在法庭辩论终结前变更诉讼请求，检察机关作为民事公益诉讼原告，也应当遵循上述规定的时间节点，不能超出规定期限变更诉讼请求。二是变更诉讼请求的规则。因检察机关不能随意处分代表不特定多数人权益的公共利益，因此在变更诉讼请求时应当坚持不减损公共利益的原则，如不能随意更改已经专业机构认定的公益损害赔偿金数额，或是转移被告企业应当承担的作为或者不作为义务。检察机关应根据个案情形具体考量，合理调整企业承担责任的方式和范围，后文也将对其进行详细论述。三是变更诉讼请求应由人民法院审查。民事公益诉讼区别于普通民事诉讼，其关涉公共利益，故对原告的处分权应加以限制。当检察机关准备变更诉讼请求时，人民法院应依职权依法对变更后的诉请开展审查，若不符合上述标准和规则，人民法院可不予准许变更请求并做出释明，便于检察机关及时调整。

为保证变更后的诉讼请求符合保护公共利益的需求，且可切实激励企业自发构建合规管理体系，检察机关需因案而异，精准适用下列三种变更诉讼请求的方式。

停止侵害、排除妨碍、消除危险和恢复原状均为民法上的物权请求权，需要被告以作为或者不作为的形式履行保护公共利益的义务。司法实践中，很多检察机关较倾向于提出赔偿损失的诉讼请求，因为经济赔偿可以直接纳入公益损失赔偿金账户使用，方式较为灵活。对于行为类诉讼请求，一般只附带于经济补偿一并提出，极少对其进行专门设计。民事公益诉讼的最终目的是保护受损的公共利益，经济赔偿只是一种事后的损害与补偿之间的等价交换，因此，要求被告作出某种有益于公共利益的行为具有更现实的意义，特别是要求企业内部构建合规管理体系，将极大改善其过往错误的生产经营模式，实现各类风险的及时预防。

上述行为类诉讼请求均于企业合规有一定联系。当企业依照合规计划完善内控制度后，其必然已停止相关违法犯罪行为，并排除了对公共利益的侵害，而合规管理体系亦可极大降低违法犯罪行为再发生的概率。因此，检察机关可将行为类诉讼请求具化为要求企业构建合规管理体系的义务，并将与企业、第三方机构及相关行政机关共同审议的合规整改计划作为行为类诉讼请求的具体形式提交法院审查。该项诉讼请求经法院审查并判决生效后，将具有强制力和约束性，企业应当及时完成，若其存在“纸面合规”等问题，也将被追究拒不履行判决的法律责任。通过将行为类诉讼请求具化为企业合规要求，亦能保障合规整改落到实处。

公益损害赔偿金的主要作用是修复已被损害的公共利益，包括修复费用、鉴定费、检测费和评估费用等，其中修复费用需专业机构根据案件情形使用不同的虚拟治理成本计算公式得出。在生态环境领域的民事公益诉讼案件中，损害赔偿金数额往往较大，易给被告企业造成一定压力，有时甚至难以完全执行到位。此外，企业在构建和维系合规管理体系过程中同样需耗费大量财力和人力成本。而在刑事附带民事公益诉讼中，企业即使因有效合规整改而未被起诉，其仍需承担相应的行政违法责任，一般为罚款或责令停产停业等，再加之民事公益诉讼中的公益损害赔偿责任，将对其短期资金流产生较大影响，甚至导致企业资金链断裂而影响正常经营。上述种种原因使企业在构建有效的合规管理体系和赔付公益损害赔偿金的双重压力下陷入两难境地。由此可见，检察机关若期望在民事公益诉讼中驱动企业自发构建合规体系，需要妥善设置赔偿损失的诉讼请求。

公益损害赔偿金由专业机构评估确定，检察机关在变更诉讼请求时不能随意调整具体金额，但可以在诉讼请求中调整判决的履行方式并建议法院依法采纳。检察机关需综合评估被告企业的主观赔付意愿、经济能力和损害公益行为的发生原因等，若企业非恶意损害公共利益且一次性缴纳公益损害赔偿金确有困难的，检察机关可建议法院判决被告缓期缴纳或分期缴纳赔偿金，如允许企业可在合规管理体系构建完成半年后再缴纳损害赔偿金，以减轻企业的短期现金压力。同时，检察机关还可将金钱赔偿替代为其他有益于弥补公益损害的方式以要求企业履行，如企业为降低环境风险改进生产技术所采取的技改抵扣、为修复被污染环境而采取的补植复绿等措施，均可折算为金钱赔偿，增加判决的可执行力。

2019年5月，中共中央和国务院印发《关于深化改革加强食品安全工作的意见》，首次提到要在食品安全领域探索民事公益诉讼惩罚性赔偿金制度。2020年颁布的民法典第1232条确立了在环境侵权案件中可适用惩罚性赔偿制度，为检察机关积极拓宽惩罚性赔偿金的案件适用范围提供了规范基础。实践中，部分检察机关已在消费者权益保护、食品药品安全和生态环境保护等领域的民事公益诉讼中提出了惩罚性赔偿的诉讼请求，并获得了积极成效。

虽然食品安全法第148条、消费者权益保护法第55条均明确规定了惩罚性赔偿金的具体计算基数和计算系数，但现行法律未明确两种领域民事公益诉讼是否可参照适用上述规定。分析公开裁判文书可知，人民法院裁判时多以商品销售金额为基数，处以十倍或三倍的惩罚性赔偿金。最高人民法院《关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》第12条则明确规定民事公益诉讼中的惩罚性赔偿金，应当以生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失数额作为计算基数。实践中，检察机关会综合评估案件情节和计算基数，提出三倍、五倍或十倍的惩罚赔偿金请求。

由于被告企业的违法行为具有规模化、组织化和模式化等特点，其相较个体对公共利益的损害更为严重，故检察机关在民事公益诉讼中要求企业赔偿的公益损害赔偿金数额一般也远高于个体。极高的惩罚性赔偿金同样给予被告企业较大的经济压力，存在难以执行到位的问题。因此，为缓解企业构建合规管理体系和承担民事法律责任的双重压力，检察机关需依法运用裁量权，综合考量企业的主观过错程度、违法行为持续时间、对公共利益造成的损害程度和自身经营情况等因素，弹性选择惩罚性赔偿金的计算系数，避免惩罚和赔偿目的难以一体实现。

三、诉后：调解结案

从本质上讲，企业合规是企业的一种自我监管机制，督促员工、客户、合作伙伴、并购企业等在经营过程中遵守相关法律法规，只做合法合规的业务。而此种公司治理模式对于追求效率与利润的企业法人来讲并无内生驱动力来促使其完成合规整改，需要外部的激励机制，诉讼中通过利益让步而达成的调解协议则是重要的合规驱动力。

与普通民事调解不同的是民事公益诉讼中的调解是公益与私益之间的利益碰撞，与民事诉讼中所笃行的“当事人原则”有天然抵牾。以实务观之，我国立法与司法实践是均认可了民事公益诉讼的调解效力但仍需从理论角度加以明晰，正视民事公益诉讼在权力来源与当事人的处分权上的特殊之处。

调解的前提在于适格当事人对诉具有诉的利益（利害关系）且能够以自己名义进行诉讼。而民事公益诉讼的原告（公益组织、检察机关）并不满足上述特征，而是依据民事诉讼法等法律授权而获得具体资格。这是基于侵害利益的抽象性和被侵害者人数众多且不定等特性，难以将诉求者与公共利益建立直接的利害关系，故为规避因缺乏正当当事人导致对受损公益无法引入诉讼进行保护的尴尬境，基于诉讼担当理论或诉讼信托等理论，将检察机关等主体通过法律拟制赋予相应的权力，以解决受损公益的修复问题。在诉讼担当理论中，民事公益诉讼中原告的权利是通过类似企业法人这种法律拟制的方式而获得，类似民法上代理人的角色。正是这种特殊的权利来源要求原告要以不伤害被代理人（国家利益与社会公共利益）的实体权利为限度，这也引申出了下文即将论述的第二个特性，即处分权的有限性。

与前文调查权的处分限制不同，此处提及的处分权为在诉讼过程中双方对于自身实体权利的自由自配。民事私益诉讼的处分权是当事人依法自由支配实体权利和诉讼权利，这种权利实际上是民事实体法中“私权自治”在民事诉讼中的延伸。通常只要在遵循诚信原则且不损害国家社会他人的合法权益即可自由处分自己的实体权益。而在民事公益诉讼上，由于其是基于法律规定而产生的诉讼权利，与私益诉讼就有天然的区分。因此不能根据民事私益诉讼中“私权自治”的理论同样的来处分自己的权利，须在私益诉讼处分权的基础上，进行特别规定。公益诉讼的制度定位，在于补强现代公共治理，实现客观规则利益。因而调解协议所要达至的结果是一种面向未来，以期实现多头利益的衡平。基于上述特点则产生了与前文调查权之限制明显不同的要求：

（1）原告请求权是防御性或是补偿性的

在前文诉讼请求分类的基础上，我们还可将其依据权利属性进行二元划分——防御性与补偿性请求权，二者因权利属性不同所受限程度也有所区分。防御性请求权包含停止侵害、排除妨害、恢复原状等不涉及金钱给付的诉讼请求。补偿性请求权为损害赔偿(包含惩罚性赔偿）等涉及金钱给付的诉讼请求。前者是防御型的其受欺诈、滥诉、勒索的可能性较小，后者则划分相反，这也导致前者对当事人处分自由的限制可酌情减少,后者如涉及巨额赔偿，相应限制则需加强。

（2）遵循公平与效率的原则

一是遵循公平原则。民事公益诉讼归根结底仍属于民事诉讼范畴，从检察机关公益诉讼起诉人的法律定位也可看出诉讼追求双方当事人地位平等，但无可回避的是，在检察机关面对公司时基于其强大的法律监督权可能产生压倒性的优势。因而需要引入外部力量达至诉讼力量的平衡，可以通过建立民事公益诉讼企业合规第三方评估制度并强化法院的审查义务来达成目标。二是遵循效率原则。在民事诉讼中，效率与公平一直是相辅相成，特别是公益诉讼之中，效率的达成事关公共利益的及时有效修复，这也是企业合规所存在之前提。因而在保证公平之前提下，赋予原告更多自主权也是应有之意。

民事公益诉讼中的调解、和解不同于一般的民事案件。像最高检指导性案例在指导意义部分明确：检察机关代表国家提起公益诉讼，在调解中应当保障公共利益最大化实现。在被告愿意积极赔偿的情况下，要综合评估被告财务状况、预期收入情况、赔偿意愿等情节，可以运用现金赔偿、替代性修复等方式，既落实责任承担，又确保受损公益得以修复。这也表明在民事公益诉讼中，即使适用调解的案件检察机关要在确保受损公益可以得到完全修复下考虑当事人履行能力、公益受损状况等客观实际。

根据现行规定，在一般诉讼中，一审、二审、再审案件均可调解：一般情况下，答辩期满后至裁判作出前，可以调解；经当事人同意，在答辩期满前也可以调解，且部分案件强制调解先行。但由于民事公益诉讼的特殊性，决定了其不同于一般普通民事诉讼，民事公益诉讼案件中适用调解的时间，应是在经过质证、查清事实的基础上适用为宜。这是由于调解结果涉及公共利益，其损害后果通常具有滞后性，以环境公益为例，问题的呈现通常具有滞后性，并十分依赖专门机构的鉴定来确定权利义务关系，只有经过当事人举证质证过程，才能较为充分满足公众参与的需要，也更符合公益保护的目标。

《人民检察院公益诉讼办案规则》第99条规定：调解协议不得减免诉讼请求载明的民事责任，不得损害社会公共利益。该条文主旨在于维护受损公益，这是由于对于损害认定通常是基于科学的专家意见或鉴定结论而得出，若检察机关在缺少客观佐证的情形下，在调解协议中对于原先诉请的赔偿金额进行减免，则可能被认定不当处分国家利益或社会公共利益。但在不损害社会公共利益的前提下，检察机关可以根据案件实际就履行期限、履行方式等方面进行调整。如最高检发布的典型案例“广西壮族自治区钦州市人民检察院诉某锰业有限公司等跨省转移危险废物污染环境民事公益诉讼案”就提示可以采取分期支付等方式来完成受损公益的修复。因而即使调解方案确定的金额与原告请求的赔偿金额不一，也不意味着对环境公共利益的处分，而是在各方当事人充分讨论、综合考量各种因素后选择的一个最优纠纷解决方案。

对于民事公益诉讼而言，协议的履行事关受损公益是否能得到及时有效修复，尤为关键。因而构建具有强制力与惩戒性的措施来督促被告及时履行义务就成为民事公益诉讼后半篇文章中至关重要的一节。

民事公益诉讼调解制度在实践中时常面临“久调不决”的现象，甚至有的当事人把公益诉讼调解制度当作一种诉讼策略来拖延诉讼时间进行财产转移、销毁证据。因而要强化对于诉前财产保全的手段应用，做到“应保尽保”。同时涉及企业合规的公益诉讼案件加害方即被告一般均具有经济和证据的相对优势地位，高额的赔偿金极有可能影响当地就业与民生。在处理相关类似案件时，要从“三个效果”有机统一的角度出发，通过设置一定的执行宽限期通过刚柔并济的手段达至最佳效果。由于公益诉讼的特殊性，在涉及公益的强制执行中要想达成宽限须当事人提出申请，由员额法官做出裁定并列明理由。需要注意的是当事人之申请需有专业机构出具公益损害不至扩大的证明方可进入裁判程序并将裁判结果同时进行公告以最大限度维护公共利益。

民事公益诉讼中所涉及的公益修复通常需要较长周期，以环境公益为例，调解协议的达成往往具有专业型与复杂性，无法一蹴而就，这也给了被告方迟延履行或不履行的契机。为了及时有效的维护受损公益一方面可以根据专家意见或鉴定报告合理要求被告定期汇报履约进度；另一方面也可通过

构建“三色码”提醒机制，对于完成阶段性整改的现实绿码；临近阶段性整改截止日期的进行黄码提示；逾期的红码警示，警示期满可转入强制执行程序。在此过程中检察机关也应加强同法院的衔接，采取自行调查等方式主动监督被告整改成效，必要时可以委托环境保护主管部门协助调查，并对被告无故不履行或者迟延履行的行为联合法院一起予以相应处罚。

社会评价的降低在客观上具有不容否定的惩戒效果，它让失信者需要付出更多的成本才能获得交易机会。基于预防失信、规避风险的需求，每个市场主体必然会无须动员地参与其中，形成一个无组织的社会性制裁。因而将不履行调解协议的相对方纳入社会评价体系，采取包含企业信息以及个人信息查询负面评价等措施加强社会联防机制构建，以“不予交易机会”“严格审查”或“对失信者提高对价、要求其提供担保否则不与之交易”为基本形式的失信惩戒，会有力推动协议的履行。同时这种威慑也有助于企业合规的更好推进。