苏奎：“国道恢复收费”是个误会，从严新增收费站是政策方向
【文/观察者网专栏作者苏奎】
近日，山东省政府公布了批准济南黄河大桥设置收费站的批复文件，引来舆论关注，媒体及网友们热议“国道恢复收费”的可能。
据不完全统计，2021年以来，新增的普通公路（非高快速公路）收费站超过10个，并涉及8省，济南黄河大桥则是最新的一个。
事实上，去年10月江苏省政府批复205国道宿淮收费站一事也曾引发过网络讨论，而涉及的江苏、山东则是我国的经济大省，更不由地将其与近年政府财政过紧日子联系起来，网友们担心经济大省都已如此，其他实力不济的省份恐怕更会有样学样，普通公路收费站会再次在大江南北竖立起来。
但深入了解这个最新案例——济南黄河大桥收费站设立的依据与缘由后，这样的理解可能存在明显误会；黄河大桥收费确实于法有据，亦在情理之中，但普通公路作为普惠性的公共基础设施是政府应当提供的公共服务，从严新增收费站是国家确定的方向，网友们的担心可能需要更具体的操作细则来防范。
黄河大桥的是非
黄河大桥批复设置收费站之所以引发舆情，可能与网络上流传“老黄河大桥恢复收费”有很大关系。据媒体报道，官方已经澄清收费批复文件中的黄河大桥并非老黄河大桥，而是毗邻的正在建设之中的新黄河大桥。
新旧黄河大桥毗邻而建
老黄河大桥作为济南首座跨黄河的公路大桥，于1978年开工建设，1982年7月建成通车，自1985年4月开始征收车辆通行费，2017年11月16日零时起终止收费，收费时间长达32年。更重要的是，老黄河大桥收费在历史上曾经引起巨大争议，并惹上了官司，中央电视台也曾经专题报道过此事。可以说黄河大桥收费的问题相当敏感，这恐怕也是此次新闻发酵的背景。
2008年8月，经常要通过黄河大桥往返黄河两岸的济南市民郑兆刚，将济南黄河大桥收费站的经营方山东高速股份告上法庭，希望相关方面撤销大桥收费站。代理律师认为，济南黄河大桥当初是由政府投资修建的，不属于贷款修路，更不属于经营性公路，不能收取通行费，而收费年限也超过了国家规定的25年限制。
根据1988年交通部制定《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》第八条“凡由国家投资、养路费投资、民工建勤、民办公助、以工代赈办法及个人和社会捐资修建的公路、桥梁、隧道，一律不得征收车辆通行费”，黄河大桥作为政府投资修建的大桥，在规定出台后本就应该停止收费。
随后，1998年出台《公路法》又基本延续了1988年的规定内容，第五十九条明确：“符合国务院交通主管部门规定的技术等级和规模的下列公路，可以依法收取车辆通行费：（一）由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路；（二）由国内外经济组织依法受让前项收费公路收费权的公路；（三）由国内外经济组织依法投资建成的公路。”黄河大桥收费似乎也不能满足规定的任何一种情形。
法院做出了自己的判断。一审法院裁决称：“济南黄河大桥是否属于政府性投资，政府有关部门将大桥作为资产划归被告经营管理并批准其收费是否合理，不属于民事案件的受理范围。”
尽管郑兆刚一审、二审全部败诉，但黄河大桥收费问题存在的疑点已经广为人知。此后，每年山东省和济南市的两会，济南黄河大桥收费问题都是一个热点话题。社会的广泛关注最终使得大桥收费问题有了松动：2012年5月2日起，实现部分免费，黄河以北区域7座以下车辆(含7座)的非营运小客车可免费在济南黄河大桥通行；2016年3月16日起，黄河大桥对济南牌照7座及以下小型客车实行免费通行。
老黄河大桥的收费问题牵动着山东，特别是济南人民的心，有其历史背景。此次，新黄河大桥收费问题再次浮现，确实需要公共部门对其给出更多细节以安民心。
恢复国道收费？
新黄河大桥的官方名称是“G104京岚线济南黄河公路大桥扩建工程项目”，从这个标准名称可以看出，新黄河大桥是国道G104的组成部分，是对原有老黄河大桥的扩建——顾名思义，扩建就是原有老桥不敷使用了。
但能否设立收费站，关键看是否合法。其合法性是否经得起检验呢？
根据公路法第58条，政府贷款或企业经营的公路都可以收费。根据有关报道，新黄河大桥由济南城市建设集团负责投资建设，项目投资包括资本金19.8亿，占项目总投资的25.39%，也就是项目总投资约78亿，银行贷款约46亿，其他为专项债，显然属于企业经营性收费公路，符合法律有关收费公路的要求。
此外，《收费公路管理条例》第18条明确，收费公路只能是高速公路或一级公路，对于四车道独立桥梁，则需要长度达到500米以上。按照项目建设方案，公路桥分为两段，分别为6车道和8车道，总长为6.9公里，采用一级公路标准，这也达到了建设收费公路的要求。
对于项目投资主体，《收费公路管理条例》对此也有规定，第11条明确要求经营性公路应该采用招投标方式选择投资者。经查询济南公共资源交易中心，该项目在2017年10月由济南交通部门进行了招投标。
对于投资者的收费年限，《条例》第14条明确经营性收费公路按照“收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年”。经查，项目收费期预计利润为亏损17.5亿，建设与运营总时间超过30年，每年运营与维护费用再稍有波动，则项目情况恐怕会更难。换句话说，新黄河大桥批复收费期25年也算合理合法。
从多个方面分析，新黄河大桥收费应该是达到了合法性标准。
而网络热议的“国道恢复收费”，确实存在误会：批复文件中的黄河大桥没有指出全名，并且没有列出收费主体，容易惹人误会。
“国道恢复收费”的潜在含义是国道已经停止了收费，只有高速公路才能够收费，但这是更大的误解。
高速公路与国道并非一个概念体系。《公路法》第六条规定：“公路按其在公路路网中的地位分为国道、省道、县道和乡道，并按技术等级分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路。”高速公路是技术等级，国道是路网中的行政等级，属于不同的分类方法。高速公路可以是国道，也可以不是国道；实践中，高速公路大部分可能都是国道，但国道不一定是高速公路，国道可以是高速公路，也可以是一级或二级公路。
众所周知，作为国道的高速公路普遍在收费，显然，国道恢复收费是很不严谨的说法。
“国道恢复收费”说法中的“国道”可能是网友们的俗称，意指除高速公路以外的“普通公路”。但即使这样理解，也存在问题。
根据《收费公路管理条例》第18条，收费公路只能是高速公路或一级公路。也就是说，能否收费，取决于道路的技术等级，而不是行政等级，这是因为技术等级决定了投资规模和服务水平。
但更早期由交通部制定的《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》则是规定“二级和二级以上的公路”可以利用贷款新建、改建并收费。也正是因为此条规定，各地建设了很多二级以上的普通公路收费站。据2013年全国收费公路统计数据，全国一二级收费公路及独立桥隧长达6.3万公里（其中二级公路2.4万公里），可以比较的是，而同期的收费高速公路也只有10万公里。
2008年国家审计署对18个省收费公路进行了专项审计，审计报告指出，“收费公路规模过大。除北京和上海外，‘十五’期间16个省（市）收费公路规模增加较快，新增二级以上公路的67％为收费公路，总里程达6.35万公里。至2005年底，这16个省（市）二级以上公路总里程的54％是收费公路，其中云南省为92％，四川省为90％，黑龙江省为86％，重庆市为84％。条件稍好的二级以上公路几乎都是收费公路，不符合国家关于‘公路发展应当坚持非收费公路为主，适当发展收费公路’的指导原则，这种状况实质是将政府提供公共产品的一部分责任转嫁给社会和公众”。
在“国道恢复收费”的讨论中，一些论者提及到2008年燃油税改革承诺的取消国道收费及养路费并入燃油税，但查阅《国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知》，该通知确实提出了“逐步有序取消政府还贷二级公路收费……实施方案由国家发展改革委会同交通运输部、财政部制订，报国务院批准后实施”。
国家发改委随后出台的《实施方案》进一步明确，“从2009年起到2012年年底前，东、中部地区逐步取消政府还贷二级公路收费，使全国政府还贷二级收费公路里程和收费站点总量减少约60％。西部地区是否取消政府还贷二级公路收费，由省（区、市）人民政府自主决定。”显然，按照要求，中东部省份确实应该在2012年前取消二级公路收费站，但西部地区仍然可以保留存量二级公路收费站。另外，根据2004年制定的《收费公路管理条例》，不能新增二级公路收费站，只有新建高速公路和一级公路可以设置收费站。据2021年的收费公路统计数据，二级收费还有7500公里，尽管相比2013年已经下降了约69%。
新建的黄河大桥属于一级公路，无论是法律法规，还是国家有关政策，从未规定不能新建一级收费公路。2008年有关养路费纳入燃油税的改革，仅仅提及逐步取消二级公路收费，可能考虑到养路费的收取标准并不能完全覆盖养路成本。
此外，这也是考虑到服务水平与政府职能的差异。二级公路属于开放式公路，大多为两车道，服务水平相对较低，只能为驾驶人提供基本通行服务，《实施方案》有这样的表述，“逐步有序取消政府还贷二级公路收费的目的是为了优化收费公路结构……逐步建立政府提供普遍服务的普通公路网络”。相比之下，一级公路可根据需要控制出入口，至少为4车道甚至6车道以上公路，可以为驾驶人提供更好的驾驶体验，在一定程度上符合收费公路应提供品质化的效率服务的基本原则。
公路还是市政道路？
黄河大桥收费引起网友热议，可能还涉及另外一个问题，那就是黄河大桥收费对当地市民的影响程度。如果是作为公路，公路一般是为外地车辆过境或者是本地车辆进出城市使用，那么对大部分市民影响并不会太大；如果是作为城市道路，那么相当多部分则是本地车辆日常出行，影响程度会大得多。
从合法性看，作为公路收费并没有法律问题，作为城市道路，法律上是否可行呢？
根据《城市道路管理条例》第十九条，“市政工程行政主管部门对利用贷款或者集资建设的大型桥梁、隧道等，可以在一定期限内向过往车辆收取通行费，用于偿还贷款或者集资款。”也就是说，这也是可以的。
但考虑到城市道路是以城市内部日常通行为主，更多属于公共服务，近年各地城市政府已经普遍取消了原有的市政道路收费站，此时新增城市道路收费站与城市政府为市民提供公共服务的大趋势显然不符。
《项目实施方案》对黄河大桥的定性是“一级公路兼城市快速路”，也就是公路和城市道路功能兼具。从项目实施的目的看，《方案》提出新黄河大桥建设是为了打破济南东西带形格局、打造多中心组团式空间格局，串联南北两岸城市中心、次中心，打造直接联系通道，是济南城市发展“北跨”战略的重要通道，是实现济南城市发展总体战略的关键节点工程，是济南中心城市跨越黄河向北发展的交通要道。显然，这在很大程度上是为了城市发展的城市道路。
2023年9月28日拍摄的G104京岚线济南黄河公路大桥主桥新华社
黄河大桥收费问题引发市民关注可能与此也有较大关系，一条城市关键道路收费影响确实太大了。
山东省财政厅官网公开的《项目实施方案》中明确写道：“2016年3月起，济阳黄河大桥、建邦黄河大桥、济南黄河公路大桥三座黄河大桥开始对鲁A牌照的7座以下小客车免费。本桥建成后，将参照上述三座黄河大桥免费政策，对鲁A牌照小汽车免费。”《方案》还透露，“参考2021年9月济南市人民政府与济南城隧建设工程有限公司签署的《济南牌照车辆通行济南黄河济泺路隧道通行费统一缴纳协议书》，对协议约定范围内的车辆免费通行产生的费用由济南市财政局统筹解决。”
也就是说，济南市政府认识到了新黄河大桥的双重属性，作为市政道路将影响本地市民出行的问题已经纳入考虑，但遗憾的是，如此重要的信息并没有出现在新闻媒体报道之中，也没有予以澄清。
严格控制是政策方向
“国道恢复收费”之所以上了热搜，网民最重要的是担心普通公路收费站会再次大行其道。
毋庸置疑，就普通公路而言，各地可以新建一级收费公路，而且并不一定是国道，如新建省道一级收费公路也是可以的，但这可能并不符合国家的政策方向。
《公路法》第五十八条规定：“国家允许依法设立收费公路，同时对收费公路的数量进行控制”，《收费公路管理条例》第三条也同样明确：“公路发展应当坚持非收费公路为主，适当发展收费公路。”可见，法律法规对此已经明确，新增收费公路应当严格控制。但数量控制的要求并没有可以量化的指标，这可能需要未来由国家相关部门制定可以操作执行的具体指标。
交通部在2018年推出的《收费公路管理条例》修订征求意见稿中，更是明确提出，收费公路只能是高速公路，也就是说，以后不能新增一级公路收费，《条例》修订完成后，网友们担心的新增普通公路收费站理论上将不会发生。
为防止一些地方变相增加二级收费公路，交通运输部早在2009年1月就曾专门发出通知，要求各地切实规范和严格控制将取消收费后的二级公路改建升级为一级公路继续收费，不是因为交通量增长需求的政府还贷二级公路，不得改建升级为一级公路继续收费。同时明确提出，各级交通运输主管部门要从严控制新增收费一级公路项目。事实上，如广东省2018年提出了普通公路全部免费的目标，2021年的收费统计显示已经没有一级公路收费站了。
就山东省来说，2021年的收费统计显示，一级收费公路221.3公里，独立桥梁隧道108.1公里，可以比较的是，2015年山东一级收费公路里程曾经高达2846公里，力度不可谓不大。但早在2013年，山东《省会城市群经济圈发展规划》提出，将取消区域内除高速公路外的干线公路及桥梁收费，加快构筑“一小时生活圈”。2019年，山东省交通厅又提出将逐步取消一级公路(含桥梁)收费站点，三年内将逐步取消政府还贷国省道普通路桥收费站。
显然，新增黄河大桥公路收费站于法有据，但与上述规划或者承诺似乎并不一致，这恐怕也是网友们诟病不能忽略的背景。
公路建设资金不足，维护管养资金更是紧张，这都是事实。交通部在《收费公路管理条例》修订稿中提出：“车辆通行费收入无法满足债务利息和养护管理支出需求的省份不得新建收费公路，防止盲目投资建设，实现收费公路良性发展”。
原有的“贷款修路、收费还贷”的模式可能已经走到了末程，新建道路需要更加慎重。用者付费与公共服务如何平衡，有限的财政资金如何优先安排，这些都没有简单的答案，未来的路需要全社会去探索，去寻找到更多的共识。
毕竟，天下并没有免费的午餐，良好的交通基础设施是需要高成本的。
