执法人看过来：案卷中程序时间规范为何重要？
转自：中国环境报
近日，笔者参加了某市生态环境局组织的生态环境行政执法案卷专项稽查。稽查中，笔者发现部分案卷存在程序时间节点不对的问题。然而笔者指出该问题后，发现不管是现场执法人员还是法制审核人员，都未对该问题引起足够重视，且存在类似“只要违法事实无异议，其他程序并不重要”想法的人员不在少数。
近年来，随着公民法治意识的提高和生态环境执法案件数量的增长，环境行政诉讼数量不断增加。从诉讼结果来看，部分生态环境行政执法案件就是因为办理过程中存在程序时间节点不规范的问题，影响了案件办理结果。因此，笔者就此次稽查发现的三个程序时间节点问题，和大家进行探讨。
“未查先立”
根据《生态环境行政处罚办法》，生态环境主管部门对涉嫌违反生态环境保护法律法规和规章的违法行为，应当进行初步审查，符合（一）有初步证据材料证明有涉嫌违反生态环境保护法律法规和规章的违法行为；（二）依法应当或者可以给予行政处罚；（三）属于本机关管辖；（四）违法行为未超过《中华人民共和国行政处罚法》规定的追责期限四项条件的，予以立案。因此，从程序上来说，生态环境执法部门不能“未查先立”。
然而，稽查中笔者在某精密机械有限公司污染防治设施不正常运行一案中发现，案卷中现场检查（勘察）笔录时间为2023年10月30日下午3点，而立案审批表时间则为2023年10月30日上午10点，早于现场检查（勘察）笔录时间。
案卷中，笔者并未发现有任何时间节点上早于立案时间的、证明该精密机械有限公司有涉嫌违反生态环境保护法律法规和规章的违法行为的证据材料。因此，该案卷存在“未查先立”的问题。
询问该案件的现场检查人员后得知，该精密机械有限公司2023年10月30日异味较为明显，检查人员现场检查前，根据工作经验断定该企业污染防治设施未正常运行，就在上午10点提前填写了立案申请表并通过了审批。
虽然下午的现场检查结果确认了检查人员的判断，但检查人员不应以事前的断定来提前立案，而是应以下午的现场检查情况来立案。否则，就缺失了《生态环境行政处罚办法》中规定的“初步审查”程序。如果企业以“未查先立”为由，提出行政诉讼，生态环境执法部门将处于诉讼不利的尴尬境地。因此，各地生态环境部门在办理生态环境违法案件时，要确保立案审批表的时间晚于现场检查（勘察）笔录时间。
“立后不查”
《生态环境行政处罚办法》第二十一条明确，生态环境主管部门对登记立案的生态环境违法行为，应当指定专人负责，全面、客观、公正地调查，收集有关证据。因此，生态环境违法行为经过初步审查【一般指现场检查（勘察）笔录】后立案，立案后需指定专人再进行全面、客观、公正的调查（一般指调查询问笔录）。
此次稽查，笔者发现在某复合材料有限公司含挥发性有机物废气无组织排放一案中，现场检查（勘察）笔录以及调查询问笔录时间均早于立案审批表时间。同时，该案卷中并无其他任何立案后再进行全面、客观、公正的调查材料。
“以事实为依据”是行政处罚的重要原则，必须有全面、客观、公正地调查材料作为支撑，仅依靠立案前的初步审查是远远不够的。因此，立案后的调查取证就显得尤为重要。一般来说，各地生态环境部门都会在立案后，指派专人对生态环境违法行为的相关责任人进行调查询问，收集各种证据。因此，与现场检查（勘察）笔录时间不同，调查询问笔录时间应晚于立案审批表时间。
然而在实际执法检查过程中，为了尽快确定违法事实，部分执法人员往往会在现场检查（勘察）笔录做完后，立即开展调查询问并制作调查询问笔录，然后再立案。因此，调查询问笔录时间早于立案审批表时间的案例并不少见。立案后，生态环境执法部门不再指定专人负责，全面、客观、公正地调查，收集有关证据，而是依据立案前的调查询问笔录直接进入案件审查和处罚程序。
这种做法虽然不影响生态环境违法事实的认定，但明显与《生态环境行政处罚办法》规定的办案程序不符，建议各地生态环境部门应在现场检查（勘察）笔录完成后的第一时间进入立案程序，然后再开展调查询问。
2020年，安徽丰和能源有限公司与合肥市环境保护局经济技术开发区分局环境保护行政管理（环保）案【案号：(2020)皖0191行初27号】中，因合肥市环境保护局经济技术开发区分局提供的是立案前的调查询问笔录及相关照片，未提供证据证明其在立案后安排专人对安徽丰和能源有限公司的违法行为进行调查取证，即进行行政处罚，程序存在瑕疵。该案例也印证了笔者的结论，即“立后不查”不可行。
“即告即决”
《生态环境行政处罚办法》第四十四条规定，生态环境主管部门在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据和当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利，当事人在收到告知书后五日内进行陈述、申辩；未依法告知当事人，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩的，不得作出行政处罚决定，当事人明确放弃陈述或者申辩权利的除外。因此，行政处罚决定书的时间应该在当事人收到行政处罚告知书的五日后。
然而，笔者在稽查过程中，发现部分案件的行政处罚决定书时间在当事人收到行政处罚告知书的五日内，甚至个别案件出现行政处罚告知书和行政处罚决定书同日送达的情形。
经向案件办理人员了解，出现这种原因大多是因为当事人收到行政处罚告知书时表示不会行使陈述申辩以及要求听证的权利。为了减少送达次数、节约时间，案件办理人员甚至会在送达行政告知书之前咨询当事人的想法，一旦当事人口头表示不会行使陈述申辩以及要求听证的权利，则会将行政处罚决定书和行政处罚事先告知书一并送达。但是，案卷中并无这些口头表示的相关佐证材料。
陈述申辩以及听证权利是当事人重要的程序性权利，与当事人的利益密切相关。而给予当事人五日的时间，旨在确保当事人有足够的时间来决定是否需要陈述申辩和听证以及为陈述申辩和听证准备相关资料。这样的时间安排体现了对当事人权利的尊重和保护，同时也促进了行政程序的公正性和透明度。如果在告知后的五日内，甚至在告知的同时即作出处罚决定，笔者认为对当事人的切身利益产生了实质性的损害，违反了法定程序。
因此，不能简单地认为当事人在收到行政处罚事先告知书的时候，口头表示放弃陈述申辩以及听证的权利，就可以在五日内甚至同步送达行政处罚决定书。对于重要的程序性权利，生态环境部门还是应严格按照法律法规规定的程序进行，切勿擅自变更。当然，如果当事人愿意出具相关具有法律效力的证明材料，如加盖公章的承诺书等，明确放弃陈述或者申辩权利的，可不受五日限制。