智说2024⑥丨统筹好地方债务风险化解和稳定发展
转自：中国经济时报
核心观点
化解地方债务风险的目的是保障经济的稳定健康发展，不是单纯追求债务风险的解除，需要建立长效机制，在推动地方经济社会安全运行的基本前提下逐步开展。
■杨晓光 高昊宇
2023年10月下旬召开的中央金融工作会议强调，“建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制。”
2023年12月中旬召开的中央经济工作会议指出，“持续有效防范化解重点领域风险。要统筹化解房地产、地方债务、中小金融机构等风险，严厉打击非法金融活动，坚决守住不发生系统性风险的底线。”2023年12月下旬召开的全国财政工作会议再次强调，“健全化债长效机制，有效防范化解地方债务风险。”
一系列重大会议凸显出化解地方债务风险工作的紧迫性。2024年以及未来几年时间内，地方债务风险化解是中国经济的重点工作之一。
根据财政部公布的数据，2015年至2022年，我国地方政府债务余额从16万亿元增加到35.1万亿元，增长了119%；同期，地方政府债务率从86%增长至126%，增加了40个百分点，并且各地债务负担呈现持续分化态势，风险分布不均衡。
拉美债务危机、亚洲金融危机、欧债危机等一系列国际经验表明，债务风险一旦爆发，将对当地经济发展造成严重冲击，产生巨大的财务成本，并有可能扭转一国的经济发展历程，例如曾经发展很好的一些拉美国家因债务危机的冲击未能进入发达国家的队列。因此，对于中国而言，要稳妥有效地化解地方债务风险。
债务是一种经济关联，地方债务牵动着经济的很多层面和不同的经济主体。一方面，地方债务一般被用于地方公共基础设施的建设，甚至部分被用来支撑地方政府财政，地方债务的发行也是以地方政府的税收能力作为还本付息的担保。因此，地方债务背后关系到地区的经济发展、就业、民生、社会稳定等大事。地方政府债务风险可能导致政府减少支出或采取其他紧缩政策，这可能对区域基础设施建设、公共服务等方面产生不利影响，进而减少就业机会供给和阻碍区域经济的健康发展。考虑到地方政府财权和事权的不匹配性，债务融资是地方政府保障基础设施投资、刺激经济发展的重要财力依靠，也是地方政府经济逆周期调节的重要发力点，一旦化债力度过猛，产生的连锁反应很可能会导致地方经济发展陷入停滞状态。
另一方面，地方政府债券持有方主要是以地方商业银行为主的各级商业银行，地方债务风险导致这些银行面临资产质量下降、流动性紧缩等直接风险。值得关注的是，我国地方债的投资者结构比较单一。财政部2022年12月公布的《地方政府债券市场报告》显示，在中国地方政府债券投资者结构中，商业银行占比高达82.97%，是地方政府债券的最主要购买者。地方债务投资者单一格局使得地方债务风险分散功能有限，会显著增加银行部门的信用风险和流动性风险。而我国银行主导的间接融资体系对实体经济的影响举足轻重，一旦地方债务违约风险暴露，容易出现级联效应，负面冲击将通过商业银行迅速外溢至其他金融部门和实体经济部门，迅速扩散至区域金融市场，并且可能诱发不同类型风险间的相互溢出，使得地方金融体系安全受到巨大冲击，甚至有可能引爆区域性金融风险。
化解地方债务风险的目的是保障经济的稳定健康发展，不是单纯追求债务风险的解除，而是需要建立长效机制，在推动地方经济社会安全运行的基本前提下逐步开展，不能一蹴而就。此次中央经济工作会议强调“要坚持稳中求进、以进促稳、先立后破”，强调“统筹好地方债务风险化解和稳定发展”。这是化解地方债务风险的要义所在，与中央统筹发展和安全的指导方针一脉相承。如何协调好化解地方债务风险中“稳”与“进”的关系，关键在于谨慎研判经济形势，合理选择债务化解的目标规模和速度，同时也要兼顾宏观经济政策的周期性演变，把握好时机稳步推进。在当下经济下行压力较大、国际经济形势仍然复杂的情势下，更加需要积极的财政政策提振信心和市场预期。
统筹发展和安全，全社会共同发力，平衡好地方债务风险化解与经济稳健增长目标，可以采取以下一些措施。
首先，明确责任分担，各方一致努力，齐心协力共同推进债务风险的化解。需要健全地方债务管理机制，让各个负债主体真正负起责任，限制债务负担过重的地方政府举债能力。各级地方政府需要有效引导市场预期，推动政府与市场对于相关债务偿还和风险承担责任划分的共识，避免不理性投资情绪爆发对金融系统的负面冲击，稳住各类经济参与主体的一致性积极预期。需要优化中央和地方政府债务结构，将中央政府对于地方政府的支持用在刀刃上。以发展的眼光盘活存量资源，为存量债务寻求新一轮的投资机会和盈利增长的机会，使得存量债务进入还本付息的收入空间，以时间换空间，从源头上促进存量债务风险的化解。需要引导金融机构依法合规支持化解地方债务风险，进一步发展金融市场，破除隐性担保导致的定价扭曲，发展新型的金融工具，增加存量债务的风险收益，为债务风险化解提供市场空间。地方债务最大的问题是债务的流动性风险问题，存量债务的有序展期和置换有利于平稳过渡的“软着陆”；我国具有超大规模的市场优势以及日益现代化的基础设施体系，各级政府应发挥举国体制优势，借助富有韧性的巨大消费市场，统筹财政资源调配各方力量供给流动性，为债务风险处置汇集缓冲垫与消纳池。
其次，以统筹的方法管理增量债务，优化融资与投资的良性互动机制。部分地方政府缺乏系统性思维，统筹规划不足，导致融资工作和投资工作出现各自为政的局面。政府需要更好地理解资本市场的逻辑，尊重市场规律，不依赖短期杠杆融资扩张，而更多思考长期稳健增长的路径，吸引更多长线资金的参与，通过项目投资合作或债转股等方式寻找长期资金支持。特别是在专项债的运用方面，要优化专项债投向结构，加大数字经济、新能源、新基建等重点领域投资比重，并建立绩效导向的专项债额度分配体系，推动专项债纵向分配的可靠性和精准性；同时加强专项债使用的监督与管理，并建立专项债项目投资全省统筹协调机制，提升项目效率，防范专项债用途泛化引发风险隐患积聚。
再次，以边界的约束发挥“有为政府”职能，协同“有效市场”达成制度安排。政府支撑经济发展的能力并非没有限度，仍需积极重视市场在资源配置方面的决定性功能，否则，区域经济增长又会被新一轮的债务堆积所影响。一方面，政府、国央企要发挥其应有的作用。在经济周期下行、发展模式转型等阶段，国有资本要担起创造有效需求、引导产业发展方向、改善环保和社会福利条件等责任，但在经济上行周期，须防止国有资本的非市场化竞争行为扰乱市场公平竞争环境、扭曲资源配置和恶化市场秩序。另一方面，坚持市场化、法治化的原则，明确地方政府的主体职责，严格执行政企分开，有序推进地方城投平台的市场化出清，从根本上解决地方债务问题。短期来看，既需要有效避免不合理的出清行为激化金融市场情绪，防范诱发系统性风险，又需要避免过度透支某一方的资源而影响财政整体的健康可持续发展。长期来看，需要持续破除下级政府对上级政府的隐性担保预期、市场对于地方融资平台的隐性担保预期，通过市场化的方式建立有力的长效债务治理机制。地方政府还应强化自身治理能力建设，通过加强不同层级、不同地区之间的信息共享和合作，建立起包括政府、金融机构、企业以及监管部门在内的多方风险管理体系。
最后，协同好“局部”与“整体”的关系。我国各地区的经济状况和发展水平不同，某一地区的债务问题得不到妥善解决，对整体金融部门可能造成连锁反应。经济大省需要认识到，地方政府债务化解是一个整体性的工作,全国各地的债务风险都得以有序处理，才能守住不发生系统性金融风险的底线。“经济大省需要真正挑起大梁，为稳定全国经济作出更大贡献”，经济大省不仅要在经济增长方面发挥引领作用，做好自身的债务风险化解，确保本地金融体系的稳定，而且需要支持中央对债务风险化解的一盘棋工作，支持债务风险严重的地区发展经济，强化这些地区自身“造血”能力，并且支持和协助这些地区的债务风险化解。
（杨晓光，中国科学院数学与系统科学研究院研究员；高昊宇，中国人民大学财政金融学院教授）
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