实施“自动加入规则”激励政策 促进多层次养老保障体系发展
作者：唐珏
加快构建多层次养老保障体系是政府重要的政策目标。为鼓励养老保险第二、三支柱发展，政府出台了一些鼓励措施。11月4日人社部联合四部委下发《个人养老金实施办法》，意味着个人养老金制度正式进入实施阶段。
研究表明，在给定参保的情况下，中国养老保险第一支柱和第二支柱的替代率约43%和10%，与OECD国家较为接近，但同OECD国家相比中国养老保障体系发展极不均衡。中国第一支柱基本养老保险覆盖率约95%，第二支柱覆盖率低，第三支柱仍处于起步阶段。人力资源和社会保障部相关负责人表示，2021年参加企业年金和职业年金的职工7200万人，积累基金仅4.5万亿元。
OECD国家多层次养老保障体系发展健全，一方面是发展时间长，另一方面是激励制度，其中重要的一项是“自动加入规则”。“自动加入规则”是指满足一定条件的企业自动建立第二支柱（企业年金和职业年金）或第三支柱（个人养老保险），并设定默认的缴费率、投资工具。但不同于第一支柱的强制性，在“自动加入规则”下职工不仅可以申请调整默认的参数设定，也可以选择退出相应的参保计划。英国、美国和丹麦等国数据显示，“自动加入规则”对多支柱覆盖率的提升作用非常显著，且效果远大于税收减免等激励政策。
经济学中理性人假说认为，在给定资源禀赋的情况下，个人会对资源进行最优配置，以实现效用最大化。“自动加入规则”并没有改变个人的资源禀赋，为什么也能收到奇效？有学者从交易成本和行为经济学两个视角做了解释。
交易成本视角指出，当变换状态需要付出交易成本时，会导致个人停留在初始状态。在“自动加入规则”下个人如果要退出对应的养老保险计划，只需提交一份申请即可，该程序的成本可以忽略不计。那又是什么成本导致个人保持参保状态，没有提交退出申请？答案是在递交退出申请之前，个人需要详细掌握已参保养老保险的属性特征，并与其他储蓄计划比较，确定哪一个是更优的投资决策。而大多数人由于缺乏足够多的金融知识，因此评估前需要投入时间成本学习相关金融知识，这就导致人们更愿意停留在初始状态。即在自主申请加入的情况下，个人加入积极性相对较低；而在“自动加入规则”下，个人退出积极性也相对较低。
行为经济学主要从偏好不一致、禀赋效应等几个视角展开分析。当个人偏好随时间发生变化时，即使交易成本很低，个人也不会对投资组合进行调整，因为他们坚信“明天”会找到更好的投资组合。禀赋效应大致意思是当拥有一件物品后，我们会加入个人“情感”，进而对该物品的评价得以提高。假设养老保险产品和其他储蓄产品的投资收益接近，“自动加入规则”使个人拥有了养老保险产品，个人会因此提高对这一养老产品的评价，进而继续留在计划中。禀赋效应背后一个重要假设是个人厌恶损失，拥有商品后，要放弃该商品，就会面临“损失”，此时需要获得比购买价格更高的价格，才愿意放弃。
从长期看，要加快发展第二、三支柱，尤其是提高企业年金覆盖率，可以考虑实施“自动加入规则”。但在这一过程中，需要注意企业缴费负担承受能力，实现企业发展和养老保障体系完善的良性循环。2019年我国企业职工基本养老保险缴费率从20%下调至16%，但与OECD平均11%的缴费率相比还处于高位。在人口老龄化加速的背景下，进一步下调企业基本养老保险缴费率的空间相对较小。因此，在第一支柱缴费负担已经较重的情况下，直接实施企业年金“自动加入规则”将进一步提升企业负担。
基于这一背景，若要在企业年金中试点“自动加入规则”，应该提高企业年金的税收抵扣力度，降低企业成本。2000年国务院《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》规定，企业可为职工建立企业年金，企业缴费在工资总额4%以内的部分，可从成本中列支，即从企业所得税税基中扣除年金缴费。按照企业所得税为25%计算，企业实际承担的年金成本为缴纳总额的75%。在基本养老保险缴费负担相对较重的背景下，可以考虑提高年金成本的抵扣幅度，例如提高至50%甚至更高，以此降低企业建立年金成本。进一步考虑到中小企业成本消化能力相对更弱，且年金覆盖率更低，可以给予中小企业更多的税收优惠政策。
（作者系上海财经大学公共经济与管理学院副教授）