完善煤炭价格区间调控机制 推进有效市场和有为政府有机结合
林伯强（厦门大学中国能源政策研究院院长）
煤炭作为我国最重要的基础能源供给，维持其价格稳定对我国经济发展和人民生活的重要性不言而喻。2024年政府工作报告指出，积极稳妥推进碳达峰碳中和。同时，发挥煤炭、煤电兜底作用，确保经济社会发展用能需求。
建立我国煤炭价格区间调控机制的现实意义
2021年，受到极端天气、新冠疫情等重大事件影响，我国煤炭供应受到冲击，国内煤炭价格出现明显上涨，对相关产业的生产和经济发展造成影响。因此，国家发展改革委员会于2022年2月24日和4月30日分别发布了《关于进一步完善煤炭市场价格形成机制的通知》（简称303号文）和《国家发展和改革委员会公告》（简称4号公告），创新性地在煤炭价格的长效运行机制中加入了区间价格调控机制。本次区间价格调控机制具体明确了煤炭现货交易价格上限、煤炭领域哄抬价格的标准，以及重点地区煤炭出矿环节的中长期交易价格合理区间，并在未来为维持煤炭市场稳定、减少煤炭价格倒挂提供帮助。
第一，建立我国煤炭价格区间调控机制有助于保障煤炭相关市场稳定，帮助煤炭相关行业实现低碳转型与发展，保障经济的平稳运行。由于相关行业对于煤炭的依赖程度较高，加之煤炭下游相关企业对煤炭和电力价格的承受能力不尽相同，煤炭价格的频繁波动将对上下游产业生产与发展产生负面影响。因此，我国政府需要建立煤炭价格区间调控机制，科学地统筹煤炭价格的合理浮动区间。一方面能够维持保障煤炭上下游市场稳定，保障煤电中长期交易，助力现货市场和辅助服务市场发展与完善；另一方面能够在“双碳”目标实现的关键节点，降低煤炭上下游节能转型的风险，助力煤炭相关行业新型绿色基础设施系统建设和低碳转型发展。此外，煤炭价格区间调控机制强化了煤价的调控与监管措施，能够帮助企业减少用能成本波动所造成的风险，稳定相关产业投资者的市场预期，这对于当前中国经济的平稳发展具有重要现实意义。
第二，建立我国煤炭价格区间调控机制能够保障我国能源安全，帮助煤炭更好地发挥“压舱石”和“稳定器”的作用。当前以及未来一段时间内，我国能源结构将仍然以煤炭为主体，同时在“双碳”目标的背景下，未来我国的新型能源系统将转向以大比例可再生能源为基础，而可再生能源发电出力具有不稳定的特性，这要求煤电担任调节性电源并发挥安全保供作用。因此，首先需要明确的是煤炭价格区间及其对应的煤价调控和监管措施，来为煤炭行业提供判断和决策依据，为煤炭行业的高质量转型提供抓手。其次，煤炭价格区间调控机制亦可激发煤炭行业在供给质量和供给效率方面的合理竞争，进一步促进煤炭行业的产业结构调整和布局优化，实现煤炭行业的高质量发展。最后，煤炭价格的相对稳定有利于推进未来一系列煤炭价格长效机制的落实，有助于加强我国煤炭能源储备和应急保障能力。
第三，建立我国煤炭价格区间调控机制有助于理顺我国电—煤价格机制，进一步推进全国电力市场体系建设。当前我国的电价传导机制仍处于探索和完善过程当中，建立健全我国煤炭价格区间调控机制，能够进一步推进煤炭价格形成机制，从供需两端保障煤电行业上下游的健康运行。本次煤炭价格区间调控机制建立在煤、电企业“利益共享、风险共担”的原则上，旨在助力营造稳定的电力市场环境，进而推动完善煤—电价格传导机制，为健全多层次统一电力市场体系提供支撑。
需要思考的几个问题
由于煤炭价格的特殊性，煤炭价格区间调控机制仍需要在实践检验中持续不断地完善和改进，需要有机结合、充分发挥政府与市场的共同作用。目前煤炭中长协合同规范、履约机制、价格监管暴露出了一系列的问题，这些无疑成为了完善我国煤炭价格区间调控机制需要重点思考的现实问题。
一是当前煤炭价格中长期协定合同的签订规范仍然不完善。一方面，在合同签订过程中，煤、电企业对中长期协定合同的定义存在一些理解偏差，信息不对称的市场条件可能导致煤—电双方在合同价格、供应量等条款上缺乏明确的判定标准和依据。另一方面，一些煤炭企业可能在中长期协定合同当中设置所谓的“灰色地带”，特别是涉及煤炭质量、交货时间以及考核责任等条款。由于中长协合同的条款不够规范，双方也可能根据市场情况在合同履行过程中针对寻租获利行为来预留空间，最终在实际执行过程中发生违约或毁约等行为，严重干扰中长期协定市场的平稳运行。此外，一些企业在规范合同范本之外，仍要求签订额外的补充协议，在中长协煤中额外搭售市场煤，变相拉高煤炭价格。这一系列问题导致合同签订双方权责分配不平等，在电力企业间、电企的不同区域间和不同部门间煤炭资源分配不均现象持续发生，距国家所要求的全覆盖仍需要持续的努力。
二是煤炭中长协合同的履约机制尚不完善，履约环节存在困难。目前的中长协合同履约主要依靠企业主体间的道德机制，尚且需要法律和行政等强制性手段的保护，实现对违规行为的监管及惩罚。
由于当前煤炭中长协合同定价机制为单卡一致，煤质差、变相涨价、履约率低等“劣币驱逐良币”的市场现象始终存在。煤炭中长协合同中的“优质优价、低质低价”较难体现，导致部分煤炭供应商为了自身利益与满足合同供应量提供低质煤。数据表明，自2021年起我国的电煤热值同比下降幅度连续两年超过了100千卡/千克。此外，硫分、灰分等其他煤炭质量参数近年来的降低趋势也较为明显。煤炭质量的下滑将对我国电力企业的安全生产与顶峰发电能力造成较大影响，同时也给煤电下游企业和居民部门的能源供应安全带来了风险。
煤炭中长协合同价格相对市场价偏差较大的情况将严重减少煤、电双方按时完成中长期合同的意愿，直接导致中长协合同履约率低下的现象。发电企业为了保障电力供给不得不花费高价收购市场煤，增加了企业的发电成本，进而严重影响经营效益。此外，还有部分煤企试图采取增加中转或物流费用以变相提高煤炭销售价格，严重扰乱市场秩序。最后，煤炭市场参与方众多，煤炭价格监管难以实现全覆盖。煤炭交易牵涉到多个参与生产和经营的主体，包括国有煤企、中小民营煤矿以及中间贸易商等，这使得对市场价格进行监管变得相当具有挑战性。在煤价暴涨的利益驱使下，一些企业必然采取多种手段拒绝履行中长协机制，规避监管处罚，这将导致相关监管部门价格调控面临更多的困难。
推进完善我国煤炭价格区间调控机制的有关建议
煤炭作为我国的最重要能源供给，是我国能源安全的“稳定器”与“压舱石”，未来我国的煤炭价格如何实现有效市场和有为政府的协同作用需要持续地探索与实践。
一是强化煤炭中长期履约认定标准与机制，进一步发挥有为政府作用。首先，政府应完善煤炭中长协合同模板，规范要求各项合同条款的标准，并且加强推广标准合同文本的使用，严格要求合同履约数量和履约价格的准确填写。其次，强化对于中长期合同违约和毁约行为的监管，重点监察不履约的典型企业，将不履约行为与企业信用体系相联系。此外，政府需要鼓励企业拒绝签订阴阳合同和额外协议，并引入第三方评价机构，定期对煤炭履约情况进行调研，确保各煤炭企业中长协履约信息的透明公开。最后，政府努力确保电煤中长协合同的有效市场，避免“劣币驱逐良币”现象的产生，明确各主要中长协动力煤价格的合理区间，严格规定中长协合同中煤炭质量的相关条款，加强煤质审核。
二是加强对区域煤炭生产经营企业的反垄断监管，激发有效市场潜力。首先，需要扩大和整合监管机构之间的定价监管和监控系统，进一步加强煤炭价格的常态化监测，实现303号文提出的价格监管全覆盖。地方政府应保证本次煤炭价格区间调控政策（4号公告及303号文）的检查常态化，及时干预处理额外搭售、运费加价、阴阳合同等一系列变相涨价行为，避免形成不公平的煤炭市场竞争环境。其次，进一步加强电煤中长期合同履约的监管。监管机构需要制定统一的合同标准和条款要求。明确重点监管范围，综合考虑各项因素，不以单一标准进行简单划分，避免重点合同的监管不到位所产生的市场波动风险。最后，政府应当持续优化电煤中长协履约监管机制，加强对于相关违约行为的惩处措施。建立电、煤企业信用管理体系，将中长协合同的履约情况及煤炭质量评价纳入评级标准。对于多次恶意违约、履约率极低的企业，政府监管机构可以联合信用评级、铁路货运、行业商会等机构部门进行惩戒。同时，政府还可以建立中长协合同履约信息公开平台，鼓励企业积极参与，接受社会各界的联合监督，创造良好的履约环境。
三是建立健全煤炭价格区间调控机制，持续完善不同煤种的价格机制。当前我国的工业仍然是经济发展的关键产业，并且多数工业行业对于煤炭的依赖度较高，部分产品对煤炭存在刚性需求。单一行业对煤炭的需求波动可能刺激煤炭价格，连带给其他行业造成不稳定因素，影响各工业企业的生产积极性。此外，民用煤与人民生活直接相关，保障其价格平稳更加重要。因此，从维持煤炭价格、保障市场稳定的角度，需要持续完善不同用途的煤炭价格机制。
（编辑：陆跃玲）