应急管理蓝皮书 |《应急预案数字化建设现状和发展建议》上篇
2024年07月16日15:21:29
导读：《中国应急管理发展报告》系列蓝皮书由中央党校（国家行政学院）应急管理培训中心（中欧应急管理学院）联合社会科学文献出版社研创出版，本着“权威·前沿·原创”的定位，依托详细的实证资料，就我国应急管理总体发展、风险治理、各重点领域实践、体制机制创新、法治建设、能力提升、典型案例等方面，全面研究中国应急管理理论和实践问题，系统总结最新进展、经验，分析研判未来趋势，提出相关政策建议。
百分点科技连续两年参与该蓝皮书的撰写，《中国应急管理发展报告（2023）》于近日正式发布，在应急管理能力篇，百分点科技以《应急预案数字化建设现状和发展建议》为主题，从应急预案建设现状、建设思路、数字化发展建议三个维度进行了深刻解读。以下是原文内容（上篇）。
《应急预案数字化建设现状和发展建议》——上篇
本文作者：刘译璟 高体伟李霖枫
摘要：应急预案是我国“一案三制”应急管理体系的重要组成，应急预案数字化建设是应急管理体系和能力现代化的重要支撑。早在2004年，我国便开始探索应急预案数字化建设，并陆续形成了文件管理、结构化数据库、宏观兵棋推演、微观虚拟演练、全生命周期管理等不同的建设思路和模式，但总体来说应急预案数字化仍处于探索阶段，有许多问题亟待解决。本文全面总结了我国应急预案数字化建设的经验，并提出了借鉴软件工程的理论、方法和产业分工来开展应急预案数字化建设的总体思路和发展建议。
关键词：应急预案数字预案智慧应急
应急预案作为应急管理体制建设的重要组成部分，贯彻了整个应急管理工作链条，是应急管理体系和能力现代化的重要内容。应急预案的信息化建设也是应急管理信息化工作的基础环节。尤其是随着大数据、人工智能、数字孪生等新一代信息技术的发展，应急预案的数字化成为了必然趋势。2021年发布的《“十四五”国家应急体系规划》在“强化灾害应对准备，凝聚同舟共济的保障合力”章节中指出要“强化应急预案准备”，并将“建设应急预案数字化管理平台，加强预案配套支撑性文件的编制和管理”作为重要任务。2022年的《突发事件应急预案管理办法（修订征求意见稿）》，也对应急预案的信息化建设提出了要求：“国务院应急管理部门统筹协调各地区各部门应急预案数据库建设，推动实现应急预案数据共享共用。各地区各部门负责建设本行政区域、本行业（领域）应急预案数据库。县级以上人民政府及其相关部门要注重运用信息化数字化智能化技术，推进应急预案管理理念、模式、手段、方法等创新，充分发挥应急预案在应对突发事件中的辅助决策作用。”
目前，我国应急预案数字化建设很不足，与应急预案的重要地位不相匹配。本文将总结我国应急预案数字化建设的成就和不足，提出借鉴软件工程的“他山之石”发展应急预案数字化的总体思路，并在此基础上探讨可能的建设路径。
一、应急预案数字化尚处探索阶段，实用价值不足
我国于2003年全面推进“横向到边、纵向到底”的应急预案体系建设。据不完全统计，截至2019年底，我国已编制应急预案780余万件，其中2019年新修订编制200余万件，2019年全国累计开展应急演练300余万次。[1]
但是，当前应急预案普遍存在编制不规范、衔接不紧密、风险分析不深入、资源调查不彻底、预案管理流程不畅等问题，共同导致预案体系不完善、针对性不强、实用性不足等现状。具体表现为：一是预案编修水平参差不齐，应急预案编修过程不严谨，负责单位领导参与程度不足，存在应急预案“编者不用、用者不编”现象；二是预案语言不规范，主要存在术语不通用、模块不统一、文本不严谨、语义不一致、前后有矛盾等情况，同样的应急预案内容很容易产生不同的理解；三是预案编制缺乏针对性，风险评估和资源调查流于形式，预案编制的前置工作开展不到位，未根据本单位或本区域实际的应急队伍、装备、物资、场所等应急资源时空分布特点有针对性地编制应急预案；四是预案衔接性差，下级预案照搬上级预案模板甚至内容，而未针对上级预案提出的相关要求进行具体化和可操作化，难以应用于实战；五是应急预案各要素对实战指挥的贡献不足，未依据演练或实战的情景和指挥流程来编制预案的各要素。以上问题和痛点形成了对应急预案信息化、数字化和智能化建设的需求。
（一）应急预案数字化的五种模式早在2004年，福建省地震局便开始探索应急预案信息化建设[2]，核心内容是依托数据库技术将预案中需要变动的信息（如负责人员名单、手机号码等）集中管理和分类，以便及时更新和发布。随着应急管理信息化的发展，以及GIS、虚拟现实、模拟仿真、自然语言处理、语义网络、知识图谱等技术的应用，数字化应急预案（简称“数字预案”）逐步成为应急平台的重要模块，《应急管理信息化2019年第一批地方建设任务书任务书10:应急指挥信息系统地方建设任务书》便明确提出了结构化预案子系统，以及基于结构化预案开展辅助决策和应急指挥。总结国内科研和信息化建设实践经验，当前应急预案数字化有如下五种模式：
一是文件管理模式，或称应急预案的电子化[3][4][5]。核心思想是将应急预案看做一份文本文件，运用数据库、搜索引擎、在线编辑器等技术，实现应急预案的电子化存取、检索、内容编辑、模板编辑、文件流转等功能。这些功能已经非常成熟，目前多数应急平台或预案管理系统都会包含它们。
二是结构化数据库模式，或称应急预案的结构化③。核心思想是将应急预案看做一系列应急处置要素的组合。基于此，一方面运用OCR、自然语言处理、语义网络、知识图谱等技术，从文本中抽取出要素并存储在数据库中，实现从文本到结构化要素的转换；另一方面，应急要素数据库能够与应急平台对接，在应急响应中提供指令、资源列表、联络人等信息。在实践中，应急预案文本中的资源列表、联络人等表格信息往往是最实用的要素，因此也是结构化数据库的重点。前文提到的福建省地震局便是这个方向上的早期探索。
三是宏观兵棋推演模式，或称应急预案的可视化①②③。核心思想是将应急预案看做可执行的程序，运用GIS和数据可视化等技术呈现应急预案执行的全过程及相关要素，并为用户提供态势感知、风险研判、灾情模拟、指挥调度等功能。这种模式强调预案的动态执行过程。实际上这个程度的数字预案系统已经具备了应急指挥和应急演练系统的许多能力。相关文献提及的应急预案的智能化①②③则是这个方向上的进一步深化。
四是微观虚拟演练模式，它是应急预案可视化的另一种表现形式。核心思想是将应急预案看做可交互的程序（或者游戏），运用3D建模、CIM、BIM、虚拟现实、游戏引擎等技术，呈现特定情景下的应急预案要素，并为用户提供沉浸式的体验和交互，使用户掌握应急预案的操作过程。这种模式强调应急预案处置环节中的操作细节，比较适合基层的应急操作手册和重点场所应急预案。
五是应急预案全生命周期管理模式。核心思想是将应急预案看做特定的计算机软件，借鉴计算软件工程的理论和实践开展应急预案的编制、演练、管理、调度和执行等过程。这种模式强调为应急预案规定统一的计算机表示模型和生命周期模型，基于此构建数字预案系统并贯穿应急预案从编制到应用的全过程，更好的发挥应急预案的实用价值。
上述五种模式并不是互斥的，也没有严格的先后次序。事实上它们反映了不同人群对应急预案的认知和需求，譬如预案编制者关注单件预案的编制修订，希望预案内容简单、可复用、成本低廉；预案管理者关注预案体系的构建和维护，期望预案体系完整、衔接良好、易于扩展；应急指挥官关注事件整体处置，期望预案合法合规、面面俱到、科学有效；一线处置人员关注事件局部细节，期望预案目标明确、简洁明了、可操作强。正是由于这种认知差异和需求多样，使得应急预案数字化建设颇具挑战。至今，业内尚未对数字预案系统的功能边界形成共识。总体而言，我国的应急预案数字化建设还处在探索阶段，已建成项目也难以改变预案体系不完善、针对性不强、实用性不足等现状，实用价值有限。
（二）应急预案数字化的主要问题
尽管已有近20年的探索，但应急预案数字化建设成效仍不明显，与应急通信、应急指挥、监测预警等信息化系统相比较还很不成熟，未能形成可在全国推广应用的标杆成果。深入分析背后的原因，主要四方面逐步递进的问题：
一是思想层面，对应急预案的重视程度不足。我国的应急预案体系已经有20年的建设历程，但很多应急管理工作者仍旧意识不到应急准备比应急响应更加重要，而预案是应急准备的首要内容。“从实践来看，中国的应急预案往往流于形式，表现为针对性、实用性和可操作性不足，缺少实效性，甚至成为‘食之无肉，弃之有味’的‘鸡肋’”[6]。具体体现在应急管理部门的统一领导和协调不足，致使应急预案制定和实施过程中出现分散化、缺乏系统性等问题；资源投入不足，使得应急预案制定和实施过程中面临专业人员、资金和数据等方面的不足；社会各界对应急预案的认识不够深入，尤其是“部分乡镇级应急预案则仅有一个纸面文件，与本地实际结合不够紧密，甚至未经宣传、演练，群众知晓度不高。此外，部分地区应急演练内容单一、实战性不强，演练效果不明显。部分应急预案甚至只为应对上级检查，从未开展过实质性演练”[7]。
二是业务层面，对应急预案和数字预案的理论研究不足。观察一些先进区域和单位的应急预案，会发现其中最实用的往往是附件部分，如流程图、重点部位分布图、通讯录、储备资源台账、信息报送表单等高密度信息；除附件外，预案还经常配套“口袋预案”“应急处置明白卡”“应急响应操作指令”等不同场景下的实用信息。不夸张的说，这些实践总结出的高密度实用信息是应急预案最应该包含的高价值模块，也是应急预案数字化最有价值的切入点。但是，我国现行的应急预案理论却缺乏对这些经验的深入研究，没有深入探讨预案正文和这些附件、卡片、操作指令之间的关系并对它们做出适当的规定，更没有将这些实践经验沉淀到以《突发事件应急预案管理办法》和《国家突发公共事件总体应急预案》为代表的纲领性文件中，这直接导致了应急预案编制和应用的脱节。值得借鉴的是，美国的预案体系[8]建立在国家突发事件管理体系（NIMS）和突发事件指挥体系（ICS）两个内核之上，而NIMS和ICS是极具实操性的，可以直接指导应急预案的和应急指挥系统的开发。
除此之外，学界虽然早已对数字预案有所研究，如《应急预案的形式化描述》[9]《论应急文本预案、数字预案与智能方案》[10]《突发事件应急预案形式化描述方法研究》[11]等，但这些研究还不够深入，不足以形成类似ICS的可直接指导数字预案系统开发的程度，这也导致应急预案数字化工作缺少战略方向。
三是技术层面，应急预案数字化的建设思路不够全面。应急预案贯彻了整个应急管理工作链条，这也意味着应急预案数字化建设牵扯的用户和场景众多，复杂度很高，对整体架构设计和多技术融合的要求很高。前文论述的应急预案数字化的五种模式，便反映了这种复杂性。现有的应急预案数字化项目往往只参照其中一种模式进行建设，这就造成其架构设计和技术选型只能满足个别需求，建设思路上的短视和盲区难以避免，对其他用户和场景提供的价值非常有限。
四是执行层面，应急预案数字化的建设路径不够科学。排除前面的问题后，预案数字化建设最大的现实挑战是：存量预案质量不高、难以实战，在资源有限的情况下如何弥补预案质量和实战需求之间的差异。建设重点着眼于预案编制和管理的话，短期可以提高许多预案的质量，但难以体现预案价值；建设重点着眼于预案应用的话，短期可以通过某些专项演练或实战体现预案价值，但随着预案范围的扩大，建设难度会显著增加。当前多数应急预案数字化建设项目都采用了第二种策略，重视演练和指挥应用，弱化了编制和管理，于是完成几个重要的专项预案后，建设就很难持续。
[1]应急管理部新闻宣传司：《应急管理部召开全国应急预案体系建设现场会》，应急管理部官网，https://www.mem.gov.cn/xw/bndt/202010/t20201014_370020.shtml，最后访问日期：2023年5月4日。[2]吴楠楠，谢明：《破坏性地震应急预案管理子系统的开发构想》，《福建地震》2004年第4期第26~28页。[3]陶振：《走向数字化的应急预案》，《学习时报》2013年9月9日。[4]张超，裴玉起，邱华国：《国内外数字化应急预案技术发展现状与趋势》，《中国安全生产科学技术》2010年第五期，第154~158页。[5]李迎顺，任晶，王晶晶：《应急预案数字化发展方向及路径探讨》，《中国应急管理》2022年第九期，第20~31页。[6]王宏伟：《中国完善应急预案的关键问题--对七大关系的考量》，《北京航空航天大学学报（社会科学版）》2015年第28卷第2期，第11~16页。[7]程万里：《提升基层应急管理能力的实施困境与路径选择》，人民论坛，http://www.rmlt.com.cn/2022/0427/645831.shtml，最后访问日期：2023年5月4日。[8]邓云峰，《2020年中国应急预案体系发展与前瞻》：“美国联邦层面目前已没有与我国类似的单个综合性文件性质的总体应急预案，而是由战略预案，覆盖防止、保护、减缓、响应、恢复的5个任务规划框架、5个相应的跨部门行动预案和15个应急支持附件、6个保障附件、9个突发事件附件，以及若干联邦部门行动预案和《国家突发事件应急管理系统》等文件，以一种框架结构方式组合而成。”[9]李红臣，邓云峰，刘艳军：《应急预案的形式化描述》，《中国安全生产科学技术》，2006年8月第2卷第4期，第29~34页。[10]袁宏永，苏国锋，李藐：《论应急文本预案、数字预案与智能方案》，《中国应急管理》2007年第4期，第20~23页。[11]孙勇，荣莉莉：《突发事件应急预案形式化描述方法研究》，大连理工大学，2007年。