上海城中村改造“进行时”，怎样让居民住得安心舒心| 郊区精细化治理①
转自：上观新闻
【编者按】
上海广袤的郊区腹地，既是产业发展的基本盘，又是城市人口的安居地。然而，郊区与市区相比，存在诸多空间布局、人口结构的差异性。城中村地带、大型居住社区、大量市场和工业园区、地广人稀的村宅等，带来了复杂的治理场景，也对治理提出了更高的要求。提高郊区精细化治理水平，有助于一座大城真正走向现代化治理之道。
莲溪路地铁站3号口向南50米，一座名叫“萃宸璟庭”的小区已经竣工收尾。年内，它将迎接800多户住户回迁。住户来自浦东新区北蔡镇几座曾经颇具规模的城中村，2022年，它们陆续完成征收。目前，北蔡镇仍有部分城中村项目尚未进入征收程序，完成后，镇域范围内9个城中村就将全部化作历史。
城中村是我国城乡二元管理制度、城乡二元土地制度以及外来人口大量流入集聚所形成的特殊产物。北蔡是上海典型的城中村密集区域。此外，宝山杨行、闵行梅陇、青浦华新等上海近、远郊板块也都分布着不少城中村。
城中村里，本地人口和外来人口比例动辄1:10；较长一段时期里，城中村里安全隐患重重、事故频发。今年4月，上海市房屋管理局相关负责人向媒体透露，预计到2025年底，上海中心城区周边城中村项目全面启动；到2027年底，中心城区周边城中村项目全面完成；到2032年底，城中村改造项目全面完成。
大规模的改造，将对城中村的环境设施带来彻头彻尾的改变。不过，记者在近日采访中也发现，已完成动迁安置的城中村以及即将进入征收阶段的城中村，仍不同程度面临着治理挑战。
城中村改造后公建配套跟上了，但社会治理有断层
宝山杨行原老集镇核心区域，原有大量老式民房，城中村管理问题凸显。一期城中村改造项目从2016年启动，到2021年加速建设，如今，不少居民已入住“润杨名邸”“诚和佳苑”两座动迁安置房小区。
这两座小区不是孤零零存在的。前期改造中，区域周边公建配套服务能级相应提升，新建了学校、幼儿园，道路和绿地。目前正在进行的城中村二期改造，还计划新建中小学、菜场、公园等。总体上看，城中村改造中公共服务设施的配置速度较快，有力保障了居民的日常生活。
诚和家苑俯瞰。
不过，由“村”到“居”的骤然转变，仍会带来治理衔接的难题，一些城中村动迁安置小区至今没有居委会，仅靠物业一家服务，居委、物业、业委会“三驾马车”不齐全。
在润杨名邸，居民2022年起就陆续入住了，但至今居委会还在筹建。负责小区物业管理的邦手物业负责人辛利仁介绍，在没有居委进行社区治理且无法动用小区维修基金和公共收益的情况下，33人的物业团队要负责1500余户居民的日常服务，难度较大。
小区最突出的矛盾是电瓶车停放。因为租户多，小区电瓶车数量已经超过1200辆，原先划定的停放区域和充电设施无法满足需求，乱停放现象突出。与此同时，机动车库使用率却不高，地下车库的1080个车位目前只停了不到一半。辛利仁表示，需要等到小区业委会成立后，各方一起整治，重新划分停放区域，更好利用空间。
小区电瓶车数量已经超过1200辆。
动迁安置房小区还面临物业费难收取的问题。2023年，该小区物业费收缴率达到95.6%，辛利仁坦言，这在动迁安置小区里已经算高的了。业内人士表示，一般情况下，除了最开始入住那年收得齐，之后便要与居民长期拉锯。
一边是社区里物业管理“忙不过来”，另一边是城中村原先的村委会“一夜之间清闲了很多”。居民“上楼”后，杨行镇东街村变成“空壳村”。村党支部书记马文斌说，现在村里不需要做社会治理工作了，主要是对集体资产进行管理。
考虑到城中村动迁后，很多村委会职能“空心化”，这两年，浦东北蔡开始对符合条件的村组（队）进行撤制。根据市级规定，启动村民小组撤制工作，需满足两大条件，即村民小组集体土地被征收或用于公益性项目、建设公共服务设施，剩余集体土地不足原有数量的30%；集体资产处置方案经村民小组会议讨论通过，并报当地政府、街道办事处审核同意。北蔡同福村第十一村民小组符合撤制标准。去年6月，该村完成撤制工作，结束农村自治组织职能。
北蔡镇党委书记殷宏表示，符合条件的村，撤制工作宜早不宜迟。主要是因为村集体资产的分割与农龄股的清查认定密不可分。“伴随着越来越多农村老年人口的过世，后代在资产继承中会出现大量矛盾。”北蔡镇已出台《北蔡镇村组撤制工作实施方案》，并成立了村组撤制工作领导小组。“只有后续的撤制工作完成，一座城中村的城市化进程才算真正走完。”殷宏说。
待动迁城中村不能放任不管，部分区域引入物业公司提供服务
城中村动迁征收需要依托政府财力，因此，各区域征收均有时序，无法一蹴而就。
浦东新区北蔡镇中界、杨桥等村率先动迁了，但联勤、卫行等村，目前仍在等待征收。“不能因为暂时没有动迁，就不治理了。”殷宏认为，城中村在现状情况下，也应该找到一条治理有效的出路。
在联勤村，人口底数不明是长期治理的短板。外来人口数量大，流动性也非常大。违章建筑反复整治仍有回潮，再加上僵尸车停放、电瓶车集聚，不仅造成道路阻塞，还带来消防隐患。
过去联勤村治理还有一个痛点，也是城中村普遍存在的，即房屋分散。村域内有些地块已经被城市开发了，导致农民房“东一块、西一块”，整个村子没有明确的边界。
北蔡镇的破解办法是，镇集体成立物业公司，进驻城中村进行管理。殷宏介绍，北蔡镇本着不给村集体增加治理负担的宗旨，通过财政支持，给各个尚未动迁的城中村配置了物业管理队伍，并进行了村域范围的物理围合。
有物业后，人口管理有了抓手。“本地村民的服务主要依靠村委会，流动人口情况的动态掌握和日常服务，交到物业手上。”北蔡镇莲溪物业总经理卫建荣说，通过日常的巡查、登记，可以明确联勤村的人员进出情况。
联勤村物业公司维修路灯。
物业的存在，除了能够为村里的村民、租户提供类似于城市居民区的24小时维修服务，并对车辆进行了有序管理，最关键的作用是安全隐患防范。比如，一些农民房隔出十几间进行出租，导致家家户户都有十几房租客、十几个液化气钢瓶，消防安全隐患大。物业根据村民代表大会通过的“每户仅允许存放4个液化气钢瓶”的规定，严格登记管理，整个联勤村的“危险源”一下减少了一半以上。
因物业有日常巡逻职能，响应速度快，今年，北蔡镇城中村内发生的一起火灾事故、一起煤气泄漏事故，都是靠物业人员第一时间发现，避免了人员伤亡。
“镇里对每个村每年100-200万元的物业服务支出，让城中村的人民生命财产安全更有保障，这笔账是划得来的。”殷宏说。
城中村治理，物业化管理只是其中一种解决方案，针对尚未征收的城中村，是否还可以有其他创新管理办法，仍有待基层探索实践。
动迁安置房小区大量入市，警惕合规合租变成非法群租
近日天气虽炎热，上海各个城中村改造的工地上却频频传来喜讯：松江区石湖荡镇“城中村”改造项目一期21#地块主体结构顺利封顶；闵行区浦江镇召稼楼“城中村”改造项目核心景观湖已见雏形……越来越多的动迁安置项目竣工或投入使用，在有力改善城乡面貌的同时，也释放了大量的房源。
今年6月，松江区石湖荡镇“城中村”改造项目一期21#地块主体结构顺利封顶，施工进度喜人。
记者在采访中发现，受分配机制影响，城中村动迁安置小区的自住居民和租客往往比例倒挂，高人口流动性引出新的治理议题。
在宝山杨行润杨名邸，因不少居民的农民房动迁后，可分配到三四套动迁安置房，因此，60%以上的房子都用于出租。物业方面表示，平均每两天就有一台搬家车进出小区。而且很多租客来往搬家时，常随意丢弃床垫、家具等大件垃圾，造成新的楼道堆物隐患。
记者调研发现，城中村动迁安置小区的租户，普遍以从事保姆、保洁、保安、快递、外卖等工作的服务业从业者为主，他们能够接受的租赁价格往往在单间1500-2500元之间，他们的工作区域则在附近10公里范围内、服务业发达的中心城区商务办公区、社区等地。
在近年来城中村拆除的过程中，租户们的居住地进一步向周边其他城中村或者城市边缘地带转移，一旦动迁安置房建成，他们中一部分人也跟随城中村原住民回租。杨行镇东街村党支部书记马文斌就发现，诚和佳苑经常有七八十台空调一次性搬进小区，“这一看就是二房东在装修合租房”。
小区里一旦合租比例高，就容易出现群租风险。浦东北蔡镇在此次城中村动迁之前，已有约400万平方米的存量安置房。今年上半年的群租整治中，在这些房子里共发现并整改了5000余套群租房。北蔡镇副镇长张海涛表示，新的城中村动迁小区一旦入市，恐怕也不可避免面临此类问题。且群租整治需要长期动态治理，一定程度上加大了治理成本。
一些基层干部指出，目前动迁安置小区的租赁价格普遍高于改造前的城中村，因此租客的人群结构也有变化，租户以年轻的外来人口为主，行业分布在相对高收入的外卖、快递行业，保洁、保安、保姆人群明显少了。他们建议，相关部门进一步加快“一张床”“一间房”供给，让城市建设者、服务者能在合适的工作生活半径内，找到价格合适的房子。