二十届三中全会决定解读｜诸大建谈GDP增长与碳排放脱钩
【编者按】
2024年7月21日，《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）发布，《决定》提出，到2029年中华人民共和国成立八十周年时，完成本决定提出的改革任务。近日，澎湃研究所举办“中国2029：四专家解读二十届三中全会决定”系列研讨会。
8月21日，同济大学特聘教授、可持续发展与管理研究所所长诸大建做客“澎湃下午茶”，深入解读三中全会中提到的“聚焦建设美丽中国”内涵，以及关于完善生态文明制度体系的深层思考。
诸大建认为，从现在到2035年，中国高质量发展的重头任务是加强经济社会发展全面绿色转型，生态文明体制改革需要服务于这一目标。从联合国的可持续发展目标讲好中国故事，中国式现代化就是“三个高”的系统性运动。一是高质量的经济社会发展，二是高水平的生态保护，三是高开放的体制机制改革。经济社会发展和生态环境保护是目标，体制机制改革是保障，没有后者就没有前两者。要从这样一个整体的角度，解读三中全会提出的生态文明体制改革。
以下是诸大建分享精要。
生态文明体制改革
三中全会提出的“七个聚焦”之一，是聚焦建设美丽中国。中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，落实“绿水青山就是金山银山”理念，加强经济社会发展全面绿色转型，必须完善生态文明制度体系。诸大建指出，三中全会提出的深化生态文明体制改革，强调了三个方面。
一是深化生态文明体制改革要服务于加快经济社会发展全面绿色转型。其一，经济社会发展全面绿色转型的驱动力很大程度源于双碳发展目标，即中国向世界承诺2030年前实现碳达峰和2060年前实现碳中和，这是一个从2021年开始的跨期40年的绿色转型和绿色发展的艰难历程。其二，经济社会发展绿色转型强调了全面转型和协同转型。其中，全面转型是要全方位、全领域、全地域推进绿色转型。协同转型是要考虑不同地区、不同行业的实际，因地制宜制定绿色转型的时间表、路线图、施工图。其三，这一波的深化生态文明体制改革要服务于全面绿色转型的目标，到2029年，中华人民共和国成立八十周年时基本完成。经济社会发展全面绿色转型要以双碳发展目标为引领，带动降碳、减污、扩绿、增长。
二是深化生态文明体制改革有一总两分的理论逻辑和实践逻辑。此前，党的文件讲到生态文明建设一般是四段论，这次三中全会是三段论，完善生态文明基础体制（整合了环境与发展）、健全生态环境治理体系（重点是生态环境保护）、健全绿色低碳发展机制（重点是绿色低碳发展），即“一个完善两个健全”是一种新的表述，是从环境与发展整合的角度进行研制和组织的。需要认识到，生态文明建设是绿水青山与金山银山或两个高即生态环境高水平保护与经济社会高质量发展的整合，不能把生态文明单纯地理解为只有生态环境保护。
三是深化生态文明体制改革的重点工作是三个方面。其一，完善生态文明基础体制的重点工作是实施分区域、差异化、精准管控的生态环境管理制度，健全生态环境监测和评价制度。例如生态文明建设要按照城镇建设发展区、永久农田保护区、生态环境保护区三个大类进行分类管理，不同的国土功能空间有不同的生态文明和绿色发展要求。其二，健全生态环境治理体系的重点工作是健全横向生态保护补偿机制。例如引入经济机制解决区域之间生态环境的收益补偿和损害赔偿问题。其三，健全绿色低碳发展机制的重点工作是实施支持绿色低碳发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系和加快规划建设新型能源体系。例如深化体制改革要提高电力、工业、交通、建筑等领域碳排放的价格，要有利于增加新能源和清洁电力的生产和使用。
下一个40年的绿色发展
诸大建从文件中的几个关键词出发，进一步从三个方面解读经济社会发展的全面绿色转型。
首先，从大的时间段看改革开放以来到2060年的中国发展可以理解为两个40年。1978年到2020年完成全面小康社会建设目标的第一个40年是中国的高速度增长期，从2021年到2060年实现碳中和的第二个40年是中国的高质量发展期。第一个40年，中国高速度增长的“经济奇迹”伴随着对资源环境的消耗，第二个40年需要通过高质量发展，实现中国发展的“绿色奇迹”。“建设美丽中国”是第一个40年没有、第二个40年要重点突破的目标。中国式现代化的五位一体建设，概括为十个字，就是富强、民主、文明、和谐、美丽，美丽中国是生态文明建设及其体制改革的主要目标。
其次，从当前到2035年是中国经济社会发展全面绿色转型的关键十年。2024年8月，《中共中央国务院关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》作为三中全会的跟进文件发布。《意见》指出了未来十年的两个主要目标：到2030年，重点领域绿色转型取得积极进展，绿色生产方式和生活方式基本形成，减污降碳协同能力显著增强，主要资源利用效率进一步提升，支持绿色发展的政策和标准体系更加完善，经济社会发展全面绿色转型取得显著成效。到2035年，绿色低碳循环发展经济体系基本建立，绿色生产方式和生活方式广泛形成，减污降碳协同增效取得显著进展，主要资源利用效率达到国际先进水平，经济社会发展全面进入绿色低碳轨道，碳排放达峰后稳中有降，美丽中国目标基本实现。
第三，全面绿色转型的重点主要涉及能源、工业、建筑、交通四大领域。三中全会强调要以碳达峰、碳中和为引领，通过“降碳、减污、扩绿、增长”，带动污染治理、生态保护、产业结构、城市发展的转型。诸大建指出，中国绿色转型和绿色发展面临的主要问题是，能源结构偏煤（传统煤炭为主导），工业结构偏重（重化工业为主导），交通结构偏路（公路交通为主导），城乡建设和建筑结构偏散（功能分离而不是功能混合）。其中每个领域的转型发展都涉及两个方面的行动。一是传统部门的绿色化改造和提高资源生产率，二是用新的绿色部门替代传统部门使得结构组成实现绿色化。
以“双碳”目标为引领
从2020年到2060年的第二个40年，实现双碳发展目标，摆脱1978年至2020年第一个40年以高能耗、高碳排放为代价的经济增长模式，关键是大幅度提高碳生产率，实现GDP增长与碳排放“脱钩”。诸大建认为，深化生态文明和绿色发展的体制机制，要有利于在提高经济社会福祉的同时降低化石能源消耗和二氧化碳排放。
诸大建认为，2025年至2035年是中国绿色发展的关键转折期。中国到2030年前实现碳达峰，意味着到2035年在人均二氧化碳排放8吨的水平上实现人均GDP超过2万美元。2035至2050年中国经济增长但是碳排放开始进入持续下降的轨道。2050年至2060年，预计实现人均GDP5万美元，2060年左右实现碳中和，建成绿色发展的现代化强国。
实现碳达峰的含义，是经济增长速度与碳生产率或单位GDP二氧化碳强度的改进速度达到对冲。因此在中国经济增长与双碳目标的进程中，对二氧化碳排放强度和排放总量的控制有一个变换的过程。在2030年碳达峰以前，强度控制为主总量控制为辅。在2030年碳达峰以后，碳排放要求从强度控制为主转向总量控制为主，经济增长将与化石能源消耗和二氧化碳排放明显开始“脱钩”。
双碳目标下的高质量发展，是经济增长的同时减少碳排放总量。因此，进入2021年以来，中国主动降低经济增长速度，年增长率从过去的平均7%调整到平均5%。根据2021年清华大学气候变化与可持续发展研究院发布的《中国长期低碳发展战略与转型路径研究综合报告》，预计2025年中国GDP年增长率约为5.3%，单位GDP二氧化碳强度下降率为4.23%。2030年、2035年这两项数据分别为4.8%、4.57%，4.4%、6.32%。从中可见，经济增长速度将逐步减缓，二氧化碳强度的改进速度将提升。
实现双碳目标，对中国来说，意味着经济社会发展的全面急剧绿色转型。以2030年实现碳达峰为起点，中国需要在30年内减少110亿吨碳排放，初始人均GDP大约为17800美元。这样的挑战比美国、欧盟等要大得多。美国是在43年内减少58亿吨碳排放，初始人均GDP为47974美元；欧盟是在43年内减少36亿吨碳排放，初始人均GDP为15460美元。
不过，能源消耗和二氧化碳排放不增长并不意味着用电量的降低。2020年至2060年的第二个40年，预计中国全社会用电总量将翻番，从2020年的7.5万亿千瓦时和人均5000度，增长到2060年的17万亿千瓦时和人均1万多度。由于使用新能源可降低能源消耗和二氧化碳排放，因此用电增长更多地来自新能源对传统能源的替代。
按照国外有关资料，在G20和金砖国家中，巴西能源转型目前居于领先地位。绿电占比89%，传统能源发电占比11%。当前中国发电中的绿电比例已经超过美国。2024年8月29日国务院新闻办公室举行新闻发布会，发布《中国的能源转型》白皮书。截至今年7月底，中国可再生能源发电装机规模已经达到了16.8亿千瓦，装机占比超过了54%。诸大建预计，到2030年中国火力发电量将降低到50%以内，2050年左右中国绿电使用占比有望达到80%。
四个关键领域“脱钩”
“双碳”目标引领绿色发展，需要从末端环境治理的“浅绿色”向经济社会管理的“深绿色”转变。实现经济社会发展与化石能源消耗和二氧化碳排放的脱钩，重点在四个领域：能源、工业、建筑、交通。换句话说，中国双碳目标和绿色发展的成功，取决于四个重大转型。而实现四个领域的绿色转型需要财税、投融资、技术标准、碳市场等体制机制的改革和支持。广义的绿色金融是四个领域绿色转型的重要驱动力。据估计，从2021至2060年的40年，在四个领域的碳减排投资将达到195万亿元至248万亿元人民币，折合年均投资为4.9万亿至6.2万亿元。碳减排金融包括两个部分，其中转型金融主要用于四大领域传统部门的绿色化改造，如大排量燃油汽车转变为小排量燃油车；狭义的绿色金融是投资于四大领域的绿色全新部门，如直接发展新能源电动车。此外，中国的强制性碳市场也要从当前的电力部门扩展到工业、建筑、交通等部门，以便覆盖70%-80%的碳排放。
从能源领域看，中国的下一个40年，能源转型有一个从提高传统能源效率到新能源替代主导的进化过程。诸大建认为，2020年到2030年，以提高传统能源能效为主，重在“减碳”；2030年到2050年，以新能源替代为主，重在“零碳”；2050年到2060年，以碳汇，碳捕捉、利用与封存（CCUS）为主，重在“负碳”。他分析说，从1978年到2018年，中国过去40年的碳排放主要来自经济增长，降低碳排放主要依赖能源效率提高，新能源替代不是主导。最近十年来即“十三五”和“十四五”规划以来，新能源替代的速度在增大，到2030年占比有望达到25%-30%。
从国土空间和城乡空间看，建设用地滥用、土地资源消耗过多和低水平的土地生产率，不是绿色发展。因此中国的国土空间要按照三个大类进行管理，运用三区三线政策，倒逼发展模式和城市模式转型。生态保护红线内为生态保护空间，永久农田红线内为农业发展空间，城市增长边界内为城镇发展空间。在此基础上，进一步划分禁止开发区，限制开发区，重点开发区，优化开发区。《决议》指出，完善生态文明基础体制，要分区域、分类型做到全面发展和协同发展。比如，禁止开发区、限制开发区，大多是生态保护区和粮食生产区，要为能源安全、粮食安全、生态安全等提供保障。中国三个主要的城市群即长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群，属于沿海优化开发区，需要提高空间生产率和土地生产率，大幅度提高经济社会的发展质量。城乡建设和建筑结构向绿色转型，需要从空间蔓延、功能分离模式转为空间紧凑、功能混合模式。城市发展要围绕轨道交通站点，统筹安排居住、工作、休闲等综合功能。建成空间的绿色转型，除了已有建成区的绿色化城市更新，像上海南汇新城和北京雄安新区这样的新建城市，一开始就要有绿色低碳循环发展的高标准。
从交通出行看，未来10年到20年，中国要加快发展两铁为主的绿色交通和公共交通建设，即城市之间靠高铁，城市内部靠地铁，以此区别于美国、澳大利亚、加拿大等以小汽车为主导的交通出行模式。目前，中国已经制定了四网融合即干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路和城市轨道的轨道交通体系，在城市群之间建设了“八纵八横”的高速铁路网。与此同时要大力加强公共交通引导即TOD主导的城市发展和管理，同时在公共交通和轨道交通站点附近规划建设慢行交通，采用步行、自行车或共享单车等方式，解决最后一公里问题，逐步实现城市交通出行与小汽车化主导脱钩。
从工业领域看，中国城市包括上海在内，碳排放的结构仍然是生产型为主导，即化石能源消耗和二氧化碳排放主要来自发电、制造业等工业部门，而不是交通和建筑等生活部门，不同于纽约、伦敦、巴黎、东京等发达国家城市的生活型碳排放。因此，2030年前要实现碳达峰，降碳更需注重工业领域产业结构的调整。而产业领域的降碳减碳要注意与循环经济结合起来，因为范围三的碳排放主要与工业领域的物质流和供应链有关。诸大建谈到，循环经济不是末端处理废弃物的垃圾经济，循环经济是要从物质流全过程减少和避免废弃物的产生，发展循环经济要实现从废物循环（从废物处理到废物利用），到产品循环（从一次性产品到再制造），再到服务循环（从销售产品到提供服务）的进阶。中国发展循环经济20年，在废弃物处理和回收利用方面有了重要的进展。未来提高循环经济的发展水平，需要向物质流的上游环节进行拓展，在生产和消费的源头推进制造业的服务化转型。
诸大建指出，提高循环经济的发展水平，需要向物质流的上游环节进行拓展，在生产和消费的源头推进制造业的服务化转型。