智库视点丨技术育成是实现科技自立自强的关键环节
文｜国务院发展研究中心课题组
提升技术育成能力是实现科技自立自强的关键。重大技术创新是一个循序渐进的过程，不仅周期长，还面临技术和商业上的双重不确定性。技术创新链中的“死亡之谷”是一个普遍现象，该现象导致创新链断裂和技术难以成熟。创新型国家大多采用“官产学”联合创新方式，建立技术育成机制，为企业提供相对成熟技术。中国设立了一批新型研发机构，在体制机制上开展了多方面探索，取得了一定成效，但与现实需求相比，还存在机构使命不落实、治理结构不完善、运行机制不健全等问题。建议进一步优化国家应用技术研发规划布局，明确机构的定位使命，完善治理机制和运行机制，打造政企共同参与投资决策、共享创新成果的合作生态，将国内外最新重大技术发现转变为相对成熟技术，为企业创新打下坚实技术基础。
一、技术成熟度与技术转化的“死亡之谷"
在新一轮科技革命和产业变革背景下，全球科技制高点的竞争不仅要在原创型基础研究上发力，更要不断提高技术应用水平。实现科技成果转化，需要经过育成使实验室技术达到商用条件，育成能力强的国家更容易获得新技术应用的先发优势。提高技术育成能力，有助于跨越基础研究与应用研究间的“死亡之谷”、提高科技成果的转化率，是中国实现高水平科技自立自强的必然选择。
重大技术创新是一个循序渐进的过程：从科学原理到实验室样品，再到真实环境下的小规模试验，最后到可广泛应用的成熟技术和产品。这过程不仅周期长，还面临技术和商业上的双重风险。美国国防部门对武器装备采办项目普遍存在的“拖进度、涨费用”难题进行研究，发现技术不成熟是重要原因。一些企业在新技术开发中也常常出现“超时间、超预算”现象，主要原因也是对技术成熟度把握不准。为了应对技术不成熟的风险，美国国家航空航天局提出的技术成熟度（TechnologyReadinessLevels，TRL）模型将技术成熟度分为9个等级：①基本原理被发现和阐述；②形成技术概念或应用方案阶段；③应用分析与实验室研究，关键功能实验室验证阶段；④实验室原理样机组件或实验板在实验环境中验证；⑤完整的实验室样机，组件或实验板在相关环境中验证；⑥模拟环境下的系统演示；⑦真实环境下的系统演示；⑧定型试验；⑨运行与评估。该模型在全世界得到广泛应用。
从国家创新体系看，技术创新链中的“死亡之谷”是一个普遍现象，该现象导致创新链断裂和技术难以成熟。根据美国的研究，虽然美国大学得到联邦政府的大量资金支持，但是大多数研究成果停留在学术发表阶段，只有少数成果被转化为新产品或新工艺，究其原因，主要是“死亡之谷”所致。如图所示，政府和大学投资的基础研究集中在TRL1-3阶段，企业投资的应用技术集中在TRL7-9阶段，技术在TRL4-6阶段存在投资“缺口”，即出现“死亡之谷”。
建立技术育成机制是打通创新链的关键。大学的使命和性质决定其难以延伸到后续阶段，企业因风险承担能力也无法延伸到前序阶段。必须建立专门机制，跨越创新的“死亡之谷”，才能实现重大新技术源源不断服务于产业创新。
二、国外的技术育成机制
从国际经验看，创新型国家解决技术创新“死亡之谷”的主要做法是：由政府、科研部门和企业合作建立专门组织，一方面将科研部门的技术能力向后续阶段延伸，另一方面将企业的技术产品化能力和市场分析能力向前序阶段延伸，形成多种能力和多方利益集成的共同体，一起致力于提升技术的成熟度，降低技术与市场的双重不确定性。国际上具有代表性的机构包括：美国的先进制造研究所、能源部量子信息科学研究中心、国家科学基金会人工智能研究所，英国的阿兰图灵研究所，德国的弗劳恩霍夫协会，比利时的微电子研究中心，等等。这些国外机构的技术育成机制的主要特点包括如下几方面。
一是明确的应用技术开发使命。
该类机构的使命是致力于应用技术开发，目的是提升技术的成熟度。美国先进制造研究所是典型案例，美国于2012年开始陆续设立45家先进制造研究所，每个研究所专注于特定的先进制造技术领域，对“竞争前”阶段的先进技术开展应用研究、实验性开发、商品化试制，把实验室完成的技术转化为工厂的生产技术，大幅降低技术成熟度不够带来的风险，促进先进制造技术的大规模应用。德国弗劳恩霍夫协会也是一个典型案例，该机构是德国也是欧洲最大的应用科学技术研究机构，共设有74个研究机构，雇用了大约28000名工作人员，设有信息技术与通信、创新研究、生命科学、光学与表面技术、材料与零部件、微电子、生产技术7个学部，拥有全链条、立体性的应用研究创新体系，在技术转化、产品研发、管理咨询、政策制定等方面都有着出色的成就，是德国工业经济至关重要的组成部分。
二是多元化的资金来源。
多元化的资金来源可以保障机构的长期运行，也是“官产学”联合创新的黏合剂。美国先进制造研究所的初始资金由政府和私营部门共同筹集，二者的出资比例为1：1，联邦政府的资助主要用于研究所的启动与初期运转，企业按照会员制参与，会员资格分为铂金、金、银三个等级，年费分别20万美元、5万美元和1.5万美元，三者享受不同的权利和优惠待遇。企业会员制度扩展了伙伴关系网络，是参与各方共赢共荣的制度保障，是创新生态的实现基础。德国弗劳恩霍夫协会具有“非竞争性资金”和“竞争性资金”两种资金类型，“非竞争性资金”来自联邦政府、州政府以及欧盟的经费补助，主要用于长期性、面向未来的科研项目。“竞争性资金”是通过竞争方式获取的企业经费或收人，支持协会面向产业需要进行应用型技术开发。从总体结构看，中央政府的长期资金、竞争性政府科研经费、私营部门合同大约各占1/3。在多元化的资金来源中，各类资金发挥不同作用，政府资金保障基础运行或支持长期性的技术开发，企业资金则发挥市场引导作用。
三是多方参与的治理机制。
良好的治理机制是完成机构使命和形成创新生态的重要基础。该类机构一般采用非营利研究机构的法律形式。美国先进制造研究所是PPP模式组建的非营利研发机构，高层管理机构有执行委员会、管理委员会和技术咨询委员会。执行委员会主要由公共部门、工业界、学术界和非营利组织的代表共11人组成，主要负责制定长期战略规划和科研政策。管理委员会由企业会员和政府代表组成，主要职责是制定项目方针和技术战略。技术咨询委员会由技术官员组成，主要负责为策提供建议。德国弗劳恩霍夫协会是以协会身份注册的独立社团法人，是民办公助的非营利研发机构，实行理事会负责制。理事会是最高决策机构，由会员大会选举产生，由至多18位来自科学界、产业界的代表，4位联邦政府代表，3位州政府代表，以及3位学术成员组成。理事会制定科研政策和研究计划，决定分支机构的建立、合并、解散、改组等事项，修订人事任免条例，修订研究所章程，制定中长期财务规划和预算，负责会员的接收和罢免工作等。多方参与的治理机制实现了机构战略决策的科学性，可以综合政府的战略目标、技术发展趋势、企业现实需求等多方面因素，确保机构朝正确方向发展。
四是与机构特性相适应的管理机制。
重大技术开发具有较长周期，必须尊重机构的自主性。例如，德国弗劳恩霍夫协会很重视科研评价，但遵循科研机构的发展规律，协会每5年组织一次对研究所的综合评价。评价委员会由来自协会外部的科学界、产业界和政界人士组成。评价程序包括阅读研究所报告和实地考察两部分，主要考查其研发实力和战略计划的执行状况。实地考察一般持续2—3天，主要对研究所的科研设施、人才队伍、管理机构、研发辅助系统进行考察，并举行对研究所所长的质询答辩。对项目评估采取分类分级方式，一般项目的评估由研究所独立组织，大型和重点项目的评估由执行委员会组织，特大项目的评估则由德国弗劳恩霍夫协会和政府部门共同组织。对于研发周期在5年以上的项目，协会将在第三年安排中期评估，并将结果及时通报相关部门和企业。该类机构一般采取灵活的用人机制，如美国先进制造研究所没有固定编制，实行任期制，重视引进优秀人才；德国弗劳恩霍夫协会的研究所设在大学内，采用固定岗位与流动岗位相结合，吸收各类人才特别是在校研究生参与研究。
总结起来，这些机构的最大特点有两条：一是“官产学”联合创新机制，体现在资源投人、机构治理、项目合作、资源共享等多个层面。二是使命清晰，明确定位在解决“死亡之谷”环节。二者相互关联，前者是后者的制度保障。
三、中国新型研发机构发展的现状及挑战
在计划经济体制下，中国建立了相对完整的应用技术开发体系，但在体制机制上无法适应市场经济发展的需要。为了在体制机制上打破应用技术研发机构游离于企业之外的局面，建立市场导向机制和促进技术成果转化，“十五”期间，中央级370多家、地方800多家应用开发类院所先后完成改制，从政府部门直属事业单位转变为直接参与市场竞争的企业。改制在短期内激发了传统科研院所的积极性，但从长期看弱化了共性技术的研发甚至形成了技术创新链条的断层。随着中国经济发展水平的提升和对技术创新的需求不断增加，北京、上海、广东、江苏、浙江等经济发达地区开始尝试建立一些新型研发机构。
从参与主体看，当前中国新型研发机构可分为政府主导类（江苏省产业技术研究院）、院所主导类（深圳先进技术研究院）、企业主导类（深圳光启高等理工研究院）以及政企共建类（之江实验室、北京协同创新研究院）四种类型。上述机构借鉴国外经验，在体制机制上开展多方面探索，取得了一定成效，但与现实需求相比，这些应用技术领域的新型研发机构还有较大改进空间。
一是机构使命未落实。
新型研发机构设立时一般定位于应用技术的开发。如深圳先进技术研究院的使命为“以提升粤港地区及中国先进制造业和现代服务业的自主创新能力为己任，在关键技术研究、产业共性技术攻关、人才教育、企业孵化等方面起到示范作用，成新型研发机构的典范，建成国际一流的工业研究院”；江苏省产业技术研究院的使命为“定位于科学到技术转化的关键环节，探索促进科技成果转化的体制机制⋯⋯攻克一批‘卡脖子’关键核心技术，成为推动江苏高质量发展的核心引擎”。在实践中，有的新型研发机构仍然存在使命偏离现象。如一些研发机构花费大量资源从事理论研究，原因与科研机构和科研人员的评价机制有关。中国科研机构和科研人员的评价机制都离不开论文指标，没有论文指标的支撑，科研机构在申请项目方面缺乏竞争力，科研人员在职称评定方面处于劣势。
二是治理结构不完善。
中国新型科研机构存在“事业单位”和“民办非企业单位”两种法律形式登记。为了提高研发机构的独立自主性，增强研发机构的活力，一般采用理事会治理的机制。理事会成员通常来自发起单位和资助部门，深圳先进技术研究院的理事会由中国科学院和深圳市各派3人组成，主要负责审议规章制度、提议院长人选、制定发展战略等，具体事务由院长决策。理事会治理机制是中国新型研发机构的重要探索，取得了积极进展，但也存在一些问题需要解决。首先，理事会体制与行政事业体制之间的关系尚未厘清。以事业单位性质登记的新型科研机构要遵守行政事业单位的管理制度，严格执行上级主管部门的规章要求，限制了机构自主决策的空间。其次，民办非企业机构的独立性尚未完全确立，有的参照事业单位管理，没有真正实现独立运行。
三是运行机制不健全。
新型研发机构在运行机制上开展了大胆探索，基本朝“企业化运行”靠拢，效果非常显著。在经费来源上，大多是前期由政府出资设立机构，后期依靠市场化运营获取项目经费。在人员激励上，大多遵循按需设岗、按岗选聘、分类管理、能进能出的原则，对科研人员、实验室技术人员、管理人员采用不同的聘用、管理和评价办法。有些机构还采取末位淘汰制，通过设立明确的科研指标，对考核期内不达标的人员实行淘汰。新型研发机构在运行机制上也存在一些重要矛盾需要解决。首先，项目和经费的机制与机构的使命不完全相符。由于技术的不确定性和较长的开发周期，一般需要采取政府支持与企业参与相结合的方式，目前完全依靠市场竞争的做法容易导致机构缺乏积极性。其次，行政事业单位的相关管理制度限制了新型研发机构的活力。比如，需落实行政事业单位的干部管理制度、工资制度、经费管理制度等，管理过于僵化，与机构定位不相适应。
四是企业参与不足。
企业参与机构治理、内部管理、项目管理等各个层面，形成政府官员、科学家、企业家共商共建的机制，是保障机构实现使命的重要条件。目前企业作项目委托方在项目管理方面参与较多，但在机构治理、内部管理方面尚未建立有效参与机制，不仅容易导致现有机构偏向传统科研体制，还易引发技术与市场脱节。
四、政策建议
提高技术育成能力，将国内外最新的重大技术发现转变产业所需的成熟技术，是实现科技自立自强的关键环节。建议进一步优化创新政策，不断提高重大核心技术供给能力。
一是优化国家应用技术研发规划布局。
建议全面规划中国应用技术研发资源配置，综合考虑中国产业技术发展的重大瓶颈、现有技术力量的分布、科技发展的趋势，围绕产业需求布局应用技术研发力量。根据产业分布情况，采取中央和地方合作共建的方式，充分调动地方的积极性。在“十四五”期间建立更加完善的应用技术供给体系。
二是进一步完善新型应用技术研发机构管理体制。
第一，进一步明确各类新型研发机构的使命，按照技术成熟度的不同界定明确定位。第二，根据使命建立相应的项目与经费管理制度。对于早期技术研发，政府应给予一定的经费支持，引导企业提前介人；对于中晚期技术研发，应重点吸引企业参与。第三，改进项目评审和职称评定制度。对于从事应用技术研发的机构和人员，不要将论文作为关键指标，建立新的职业通道，更加重视技术创新的实际成果。
三是进一步完善新型应用技术研发机构的治理机制。
定位于解决“死亡之谷”的应用技术研发机构，必须整合政府、科学家、企业家资源，同时解决技术和市场的双重不确定性。就中国情况而言，重点是要鼓励企业参与。让企业参与投资、参与决策、分享成果，调动企业的积极性，引导技术育成的市场方向。完善治理需要从政府主导模式向多方参与模式转变，比如民办官助，设立民办非企业单位，根据使命定位建立相应财政补助机制，实行理事会治理，由科学家和企业家共同决策。
本文摘自“国务院发展研究中心研究丛书2022”《科技自立自强：体制与政策》，国务院发展研究中心课题组著，中国发展出版社出版。本文执笔人：马骏、高太山、周健奇、马淑萍
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