立足功能定位辨析应然特征 更好发挥检察意见实践价值
袁亦力
1996年修正后的刑事诉讼法第142条第3款规定：“对被不起诉人需要给予行政处罚、行政处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院。”这是关于检察意见的较早规定，司法实践中适用不多。随着我国刑事犯罪结构发生显著变化，轻罪治理成为刑事司法发展的重要面向，2021年《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》对健全行政执法和刑事司法衔接机制提出明确要求。检察意见作为反向衔接的重要载体，面临新的机遇和挑战。特征分析事关功能有效发挥，对检察意见的应然特征进行归纳分析，有助于更好发挥检察意见的实践价值。
程序上有效启动。此处的有效是程序意义上的，而非认为检察意见具有终局性和实体上处理的效力。首先，刑诉法中关于检察意见的规定属于强行性规范。根据刑事诉讼法第177条第3款规定，对于人民检察院提出的检察意见，有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院。“应当”属于法律中的虚词关键词，所引导的规范模式属于强行性法律规范的范畴。所谓强行性法律规范，是相较任意性法律规范而言，引导的行为当属法律义务，规定主体只能作某种行为，而不能放弃该行为的法律规范。如果不履行该义务，应承担相应责任，并由国家强制力予以保障。置言之，行政执法机关收到检察意见后应当启动相关程序进行审查，并按时作出相应处理结果并通知检察机关，否则当属违法，需承担法律责任。其次，检察意见适用前提决定了其应具有较强刚性。行政处罚法第54条、第57条规定，行政机关对于应当给予行政处罚的行为必须全面、客观、公正地调查，行政机关负责人应当对调查结果进行审查并根据不同情况作出决定。反向衔接中，检察意见须以作出不起诉决定后，认为被不起诉人实施的违反行政管理秩序行为仍需要给予行政处罚为前提。既然需要行政处罚，即使行政执法机关有不同意见，认为不应处罚的，也应依法依规启动程序进行审查后作出对应决定，而不是不立案不回复，甚至对检察意见置之不理。但是，刑事诉讼法、行政处罚法均未明确规定不按要求回复检察意见的责任后果，影响检察意见“刚性”、质效，也不利于行政法律规范与刑事法律规范衔接统一实施。
实体上例外介入。在行政处罚的实体处理上，检察意见是否应当介入以及多大程度的介入在理论与实务中均争议较大。首先，应坚持不介入为原则。检察机关作为法律监督机关，基于权力分工配合、依法行使职权、司法谦抑性原则，仍应坚持以事后监督为主，检察意见应只涉及是否给予行政处罚的判断，不应提出明确、具体的处理意见，否则损害了行政机关的自由裁量权。而且，检察机关过早介入而提出明确、具体的行政处罚意见，如果意见不适当导致行政处罚违法或者被不起诉人对处罚不服提起行政复议、行政诉讼，那么在其后可能存在的行政诉讼监督和行政违法行为监督中，检察机关面对自己提出的意见会面临进退两难的尴尬局面，很难公正客观地履行监督职能。其次，基于现实办案需求，某些情况下检察意见需要涉及实体处罚。有观点认为，相对不起诉后续的行政处罚等非刑罚处罚措施本质上是刑事责任替代方式，这也为作为司法机关的检察机关提出具体处罚意见留下解释空间。但在现行法律规范下，仍应坚持不介入为原则，例外介入也须坚持必要介入、有限介入。介入的形式可以是检察意见中提出行为人具有的影响处罚的情节，或者在检察意见制发后的跟踪督促、加强沟通联络，保障反向衔接具体处罚依法依规、合理适当。
制发上针对适用。检察意见作为狭义的法律文书，不同于规范性法律文书在一定范围对不特定对象具有普遍约束力，其仅针对特定情形，对具体个案中的具体对象提出，因而具有较强针对性。这也与检察意见应具有的程序启动有效性相匹配，为避免权力滥用、体现检察意见权威，理应严格依法依规制发。梳理现行反向衔接、检察意见的相关法律及规范性文件，反向衔接中检察意见主要适用于刑事诉讼程序终结后移送行政执法部门，提出行政处罚、行政处分、没收违法所得及其他涉案财产的意见。同时，上述情形之外也存在适用的可能。根据森林法第74条规定，违反规定造成林木毁坏的，由县级以上人民政府林业部门责令停止违法行为，限期补种。“责令恢复原状”虽不属于法定的行政处罚种类，但属于行政执法机关必须按照法律、法规作出决定，不能参与自己的意见的羁束性行政行为，也可以检察意见的形式提出。
（作者分别为四川省成都市金牛区人民检察院党组书记、代理检察长，检察官助理）