刘尚希：新一轮财税体制改革应突出“人本逻辑”
转自：人民政协报
党的二十届三中全会对财税体制改革作出了一系列部署，为新一轮财税体制改革指明了方向。党的十八大以来，围绕推进国家治理现代化，财税体制改革不断深入，达到了预期目标，为构建与中国式现代化相适应的现代财政制度打下了基础。作为经济、社会和政府治理的交汇点，财税体制改革事关经济动力、社会活力，事关中央与地方两个积极性，是国家治理的基础性制度。站在新的历史起点上，贯彻落实好党的二十届三中全会精神，推动新一轮财税体制改革部署真正落地，必须打破惯性思维，跳出就财税论财税，嵌入到多维度的国家治理结构中来考量，并将其作为进一步全面深化改革的重点和突破口，持续推动中国式现代化行稳致远。
新一轮财税体制改革的定位及面临的挑战
新一轮财税体制改革的定位。作为国家治理的基础，财税改革具有形塑国家治理结构的动能，对政府与市场、政府与社会、中央与地方、经济与社会、效率与公平、权利与权力等重大关系，具有枢纽性的影响和黏合性的作用。过去，财税体制总是被作为经济体制的中心环节看待，主要是基于经济维度的考量，推动构建社会主义市场经济体制，促进经济发展，旨在化解短缺经济衍生的系列风险。现在，新一轮财税体制改革已置于上述多维度的国家治理结构关系之中，围绕推进国家治理现代化这个总目标，防范化解风险循环累积，构建经济社会运行和发展的确定性。
财税体制改革应作为进一步全面深化改革的“排头兵”和“突破口”。财税体制改革之所以要打头阵，在于财税就像社会的血液一样，渗入到了经济社会有机体中的各个细胞，如个人、家庭和企业，各种重大关系的处理首先就涉及到财税问题。财税既是国家各种利益关系处理的枢纽，也是各类风险关系处置的关键，激励市场创新、实行社会保护、城乡区域协调发展、效率与公平的融合、重大风险的防范化解等都需要财税打头阵。正确处理好政府与市场的关系，核心是实现国家预算对政府活动范围和方向的规范和约束，通过财税法定，管住有形的手，放活无形的手。促进社会公平，缩小贫富差距，既需要财税来兜底和调节，更需要通过教育、健康等公共服务来缩小人力资本积累的差距。健全宏观经济治理，加强宏观调控，稳定社会预期，更是离不开财税来铺路。财税改革涉及中央与地方之间、区域之间、部门之间的责与权、风险与利益关系的调整，改革难度最大。
落实财税体制改革部署面临的挑战。在经济复苏回升动能不足的情况下，一方面，国家可支配财力的增长明显放缓，另一方面，各领域多元目标任务衍生出来的刚性支出快速增长，财政压力与日俱增。财税体制的一些弊端在经济高速增长时尚不明显，而当经济处于中等速度增长时，“水落石出”的效应显现，权责不匹配、风险责任不清晰造成的“风险大锅饭”愈发凸显。各种风险的集聚，使财税体制的确定性、可预见性和透明性下降，地方政府的主动性和积极性难以发挥。各种矛盾和风险向财税集聚，意味着财税体制改革将是一场硬仗。
财税体制运作的路径依赖突破难度大。在事权属地化管理模式下，有些中央的事权交由地方政府履行，导致本应由中央或省级政府承担的跨区域协调、整合的功能被肢解，最终由市县乡碎片化地来落实，财政资源的空间配置难以优化，老百姓的满意度难以提高。
财权统一难度大。中央部门既有本级二次预算分配权，也拥有隐性突破地方预算的权限，“上级点菜，下级买单”成为当前体制的一个重要特征。条条“点菜”事项多，地方政府的支出责任无法真正通过各级财政预算来明确，支出责任高度不确定，这既使地方政府处于总是被动“买单”的状态，也使地方政府行为处于软预算约束状态，为各种高风险融资提供了条件。
城镇化带来的人口流动和家庭迁徙给转移支付、基本公共服务供给带来复杂性。在静态社会，转移支付、公共服务供给可以打“静靶”，而在动态社会，转移支付、公共服务应“跟人走”，必须打“飞靶”，这考验各级政府的能力，尤其是中央与省级政府的统筹协调能力。目前已经出现了这样的情况：人口净流入地的公共服务供给不足，而人口净流出地的公共服务供给过剩。人口聚集、产业聚集带来的经济社会空间主体形态的演变，也给战略规划、空间规划、土地规划与财政规划、中长期预算安排的匹配性带来了空前的挑战。
新一轮财税体制改革的推进原则与思路
财税体制改革牵一发而动全身，具有其他改革难以比拟的复杂性和风险性，其整体性、协同性、集成性要求更高。
应以“中央主抓、财税部门配合”为财税改革的推进原则。财税体制改革作为夯实国家治理基础，巩固政权安全的一项打头阵的改革，涉及中央与地方、各个部门之间风险、责任与财力的重新调整与配置，如果按照过去做法下达给财税部门来牵头推进改革，则存在空转打滑的风险。例如，党的二十届三中全会明确提出了“适当加强中央事权、提高中央财政支出比例”“深化零基预算改革”“统一预算分配权”等改革设想，这类改革不是技术性方法问题，其背后都是权力与责任问题，很显然，财税部门是无法推动这类改革的。这方面，可借鉴1994年实行税收制度和分税制财政体制改革的经验，由国务院领导直接牵头，并带领改革方案设计小组到多个省份征求意见、交流沟通、消除改革顾虑，历史经验表明，正是充分调研和多方沟通，才使得后面的改革推进没有遇阻，为其他改革奠定了基础。所以，新一轮财税体制改革推进原则应有所创新，且需在各个方面做好充分沟通。改革发文件易，真正落地有实效难。
按照“一体两翼”协同推进财税改革。推进新一轮财税体制改革，应坚持系统观念，既要充分考虑财税体制改革与其他领域改革之间的排序、协同和匹配，也要充分考虑财税改革自身的整体性，避免在财政体制、预算制度和税收制度改革上各行其是，碎片化推进。这三个方面是既有区别又有联系的有机整体，应按照“一体两翼”的改革思路一体化推进，即将中央与地方财政体制改革作为主体，以预算制度改革和税收制度改革为两翼，整体设计、协同推进。央地财政关系（财政体制）是国家治理结构中的“支柱”，对于一个大国来说，更显重要，古今中外兴衰治乱的各种历史案例都表明了这一点。而要完善这个支柱性的制度，需要预算制度和税收制度嵌入其中，并与之相适配。好比一架飞机，财政体制是主体，预算制度和税收制度是两翼，构成一个相互契合的财政制度体系。这也意味着，财税改革需要以“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”为主导，牵引预算制度和税收制度改革。
新一轮财税体制改革应突出“人本逻辑”。财税改革表面上看涉及的是“钱”，财力如何配置；背后涉及的是责权，财力本身就意味着是一种权力，争取更多的财力是各部门和地方的本能；再深一层看，财税改革涉及的是社会各阶层、群体的“风险-利益”关系，与人的自由全面发展直接相关。以人民为中心，实质就是人本逻辑。财税体制改革应由“物本逻辑”（财）转向“人本逻辑”，更多聚焦于人的流动、人的需求和人的发展，进一步提高基本公共服务均等化与人口流动、农民市民化的匹配性，加快破除社会身份制度，促进国民基本权利的平等化。同样，通过财税改革促进教育、科技、人才与产业创新的良性循环，也更需要转向人本逻辑，提升和激发每一个人的创造性潜能。
对落实新一轮财税体制改革部署的若干建议
为全面落实新一轮财税体制改革的决策部署，需做好以下基础性及配套性工作：
提高新一轮财税体制改革的统筹层级，进一步增强“事与钱”的联动性和匹配性。财税体制改革贯穿于经济体制、社会体制和行政体制改革之中，牵一发而动全身。为确保改革成效，需打破部门分别改革的传统格局，建议在中央层面建立财税体制改革的“专班”，构建有力的财税改革协调机制，切实增强改革的联动性、协同性和集成性。一方面，做好财税改革的准备工作。建议对各级政府、各部门现行的政策文件进行一次全面梳理，对在形式上不带“财”字，而在落实过程中会增加下级财政支出责任和债务压力的，予以暂停。在清理的基础上，对各类政策文件可能形成的中央和地方财政支出责任及其影响进行全面评估，减少上级政策文件给地方财政收支带来的不确定性、不可预期性和隐性支出责任，为更合理划分事权、支出责任打下基础。另一方面，构建党政部门出台政策文件的财力需求审查机制。凡涉及财政支出或税费减免的，都应进行事前的财政承受能力评价，包括跨期的评估，避免上级安排的事项超出地方财政能力，或地方党委政府超越预算范围决策，透支地方未来财力，造成新的各种“隐性”债务。在各级决策中，“事和钱”脱节是普遍现象，应通过财税改革构建新机制来予以矫正。
推动以“分责制”为基础的政府间事权和支出责任划分。随着经济社会发展不确定性的扩大以及各种公共风险事件迭出，由此引发政府职能不断扩大以及央地关系不断调整变化，地方政府支出责任迅速扩增，侧重于收入划分的分税制财政体制的适应性下降，对国家治理效能提升的支撑性减弱，亟待从支出方面进一步明确中央与地方的财政责任，推动新一轮财税体制改革从“分税制”转向“分责制”。一是遵循“能力与事权相匹配”原则，合理划分央地事权和支出责任，改变中央财政支出占比过低导致宏观调控能力不足、资金使用效能不高等问题。一般来说，级次越低，政府跨区域协调能力越低，识别和承担风险能力越低。二是推动央地共同事权改革。按照职能负担和差异化分担原则，进一步明确共同事权的范围以及省、市、县各级支出责任，确保各级政府在其能力范围内有效行使职责。三是应明晰上级事权委托下级履行的委托事权法律关系。法律设定的中央事权，若委托地方履行，地方只是行为主体，不是资格主体，支出责任及其风险责任都应由委托方承担。这样，权力和责任的对称性就可稳定、可预期，避免权责脱节，导致责任无序下移，超越地方能力。四是加强地方政府的能力建设，让其能力、权力、责任和财力相匹配，尽量解决地方在治理、改革和发展上“小马拉大车”问题。
按照事权属性甄别地方债务，强化对地方政府资产负债表管理。推进财税改革，首先要解决地方政府背负的沉重债务包袱及其蕴藏的系统性风险。一是根据事权属性对地方政府全部存量债务进行甄别，并合理确定债务归属。凡履行中央事权形成的地方债务，偿还责任应上移，由中央承担；凡履行上级委托事权形成的债务，偿还责任由上级承担。对甄别分类后的债务，相应纳入各层级政府的预算管理，偿还责任按照预算级次承担。二是调整政府债务结构，合理控制专项债新增规模。逐渐缩小地方政府的债券发行规模，减小地方加杠杆的压力。同时，加大中央的举债责任，根据宏观调控需要，通过发行国债来调整央地债务比重，提高中央支出占比、落实中央部门的直接支出责任。三是强化对政府投融资与公共资产价值的预算管理。建立全口径全范围的公共资产数据库，各级政府对辖区内土地、森林、矿产、湖泊等自然资源资产价值开展全面清查核算，并按照资源资产属性实行分级、分区、分类的确权，促进自然资源资产的经济、社会、生态等价值实现和央地之间的价值分享。对一般公共预算中的预算内投资、工程建设类专项资金和一般债务形成的资产、政府性基金预算中专项资金和专项债务形成的资产进行整合，将资产的存量形态、资产运行所需要的财政性投入以及形成的货币化收益体现在资本预算和各级政府的资产负债表中，并向同级人大报告，强化人大对资产负债表风险的监督。
提高财税体制的法治化水平，强化改革成果的稳定性和可预期性。全面推进新一轮财税体制改革的决策部署，注重法治思维，强化制度建设这条主线，推动财税法治化，加快《财政法典》的研制进程。一是提高预算管理的法治化。尝试实行法定支出和非法定支出的分类，针对非法定支出实行“零基预算”，进一步优化中央和地方各个层级的支出结构以及各级政府“事”与“钱”匹配的确定性，强化预算约束功能，做到“无预算不支出”，强化预算对政府活动范围和方向的约束。二是严格落实税费法定原则，加快推动税费立法和税费征管法治化。税费征管的法治化是稳定预期改善预期的重要方面，也是宏观经济治理的重要内容。三是组织实施三年滚动预算和中长期预算。强化中长期预算对年度预算的约束、中长期预算与国家发展规划的衔接，探索中长期预算法律位阶的设定问题，进一步提高我国财政管理的效率和透明度。
作者：刘尚希（全国政协委员，中国财政科学研究院院长、党委书记）
新媒体编辑：孙柏月（实习）
审核：周佳佳