专家解读二十届三中全会 | 准确理解中国特色现代企业制度 扎实推进国有企业改革
编者按：
中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议于2024年7月15日至18日在北京举行。习近平总书记作了重要讲话。全会听取和讨论了习近平受中央政治局委托所作的工作报告，审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》。习近平就《决定（讨论稿）》向全会作了说明。
党的二十届三中全会，是在以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期，召开的一次具有开创性、里程碑意义的重要会议。习近平总书记在全会上的重要讲话，科学回答了一系列方向性、根本性、全局性重大问题，为进一步全面深化改革指明了方向、提供了根本遵循。全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），既是党的十八届三中全会以来全面深化改革的实践续篇，也是新征程推进中国式现代化的时代新篇，彰显了以习近平同志为核心的党中央将改革进行到底的坚强决心和强烈历史担当。
改革开放以来，党的历届三中全会都聚焦改革议题。其中，国资国企改革每次都是经济体制改革的重要议题。《决定》把深化国资国企改革纳入全面深化改革战略全局，作了集中部署，鲜明标定了国资国企在新征程上深化改革的方位、前行的节奏和工作的重点。
党的二十届三中全会闭幕后，国资国企系统第一时间通过各种形式认真学习全会精神。通过深入学习，国资国企系统进一步统一了思想、坚定了认识。
为了更好地宣传贯彻党的二十届三中全会精神，2024年8月1日出版的《国资报告》第一时间组织专家学者、中央企业，结合自身体会，对会议精神进行深入解读。
今天，我们为您分享第八篇专家解读《准确理解中国特色现代企业制度扎实推进国有企业改革》——
日前闭幕的党的二十届三中全会对国资国企改革作出了战略部署。国资国企改革是一项系统工程，国有经济层面、国资监管层面、国有企业层面的改革各有侧重、彼此影响。其中，建设中国特色现代企业制度，是习近平总书记作出的极具思想性、原创性、战略性的科学论断和重大部署。进一步完善中国特色现代企业制度是国有企业层面改革的关键抓手，是加快建设现代新国企和世界一流企业的制度保障。
近年来，国资国企围绕建设中国特色现代企业制度开展了大量实践探索，坚持从制度、组织和程序上推动企业党委（党组）发挥领导作用与其他治理主体依法行权有机统一，实现了党的领导优势和现代企业市场优势有机结合。2024年6月11日，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过了《关于完善中国特色现代企业制度的意见》（以下简称《意见》），党的二十届三中全会再次作出部署。《意见》指出，完善中国特色现代企业制度，要加强党对国有企业的全面领导，完善党领导国有企业的制度机制，推动国有企业严格落实责任，完善国有企业现代公司治理，加强对国有资本监督管理。这从制度高度为扎实推进国有企业改革深化提升行动制定了总体框架和基本要求。
中国特色现代企业制度在国有企业方向的“三个主体内容”
继续推进国有企业深化改革，首先需要准确把握中国特色现代企业制度的基本内容。现代企业制度是以现代公司治理为核心，以企业产权制度、经营管理制度、企业组织形式为主体，以产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为特征的企业制度体系。中国特色现代企业制度通过赋予现代公司治理以中国特色，实现了现代企业制度的中国化发展，并将这种中国特色直观体现在国有企业改革发展全过程当中。
现代公司治理是理解现代企业制度的核心枢纽
现代公司治理通过对企业权利的安排而确定了企业的基本产权形态、决策运转形态与组织形态，是理解现代企业制度的核心枢纽。企业契约理论认为，现代公司治理的本质是一个多边剩余权分享合约——公司合约。具体而言，公司合约由公司法人产权制度与公司法人治理结构两部分内容组成，前者将要素契约的剩余权界定为公司法人财产权，满足了剩余权集中于一个产权主体的企业制度要求；后者则将若干个委员会结构（董事会、监事会、高级经理层、事业部等）镶嵌在企业科层体系的各个部位，使利益相关者各方被纳入一个精巧设计的制度结构中，规定他们在结构中的权利、责任和利益，这个结构按程序运转便可行使公司法人财产权。
现代公司治理在国有企业中的两层次实现形式
国有企业的国有制性质决定了只能由政府代表国家来行使所有权，政府作为所有者与国有企业经营者之间缔结完整的剩余权分享合约。因此，国有企业的公司治理必然是国有企业与政府选定的出资人代表——国资委的共同治理过程。这就使得国有企业的公司治理分解为两个层次。在第一层次，国资委与国有企业订立剩余权分享合约，通过用“客观契约治理”代替“主观科层治理”来实现政企分开，国有企业被契约塑造为相对独立的市场主体。因此国有资本监督管理体制等价于第一层次公司治理，即国有企业—国资委的共同公司治理。在第二层次，国有企业内部形成与一般企业同质的公司法人治理结构，剩余权在企业各委员会之间以及各层级之间再次分享，形成企业高效决策机制、激励机制与制衡机制。因此第二层次公司治理也可等视为国有企业内部公司治理，其直接形塑了国有企业运营机制。
党的领导是贯穿于国有企业两层次公司治理的制度保障
至此，国有企业的公司治理虽然具有相对于一般企业的特殊性，但也仍然是一种纯粹的契约关系，即当事人之间基于自利动机的交易关系、讨价还价关系与博弈关系，国有企业的成功治理依赖于支撑上述关系的市场机制能够有效运行。由于交易成本、信息不对称、不确定性等市场失灵因素的客观存在，契约也经常容易出现激励扭曲与代理问题，可能导致国有企业治理失效。作为一种超经济治理手段，党的领导赋予国有企业契约关系以政治属性，在原本个体理性通过契约（交易）关系间接实现集体理性的逻辑进路中嵌入集体理性的直接实现机制，内生地避免了个体理性导致集体非理性的市场失灵问题发生。具体来说，一方面，党对国有企业的全面领导能够在统一思想中直接改写参与人的行动偏好和目标函数，促成决策共识并增强参与人目标一致性，缓解国家、企业集体与个人之间的利益冲突；另一方面，党组织有着迥异于企业组织的独特决策机制——民主集中制，其集体决策中的少数服从多数与一人一票原则能够克服一股一票原则导致的个体侵占集体问题，此外个人服从组织、下级服从上级、全党服从中央又能够保证“全国一盘棋”与“集中力量办大事”。总之，党对国有企业的全面领导贯穿了两个层次的公司治理，并成为国有企业治理有效的制度保障。党的领导、国有企业公司治理的第一层次与第二层次共同构成了中国特色现代企业制度在国有企业方向的三个主体内容。
新时期“三个主体内容”的现实困境与自我调节
多重任务与国有企业第一层次公司治理困境
中国发展进入新时代以来，社会主要矛盾的转换和国民经济面临的多重压力，要求国有企业改革同时关注核心功能与核心竞争力。因此，国资委需要在考核“一利五率”的同时，充分考察国有企业在核心功能维度的表现情况，但这在现实中将造成两方面困难。
其一，国有企业的核心功能经常具有多元性、或然性、权变性，乃至“全国一盘棋”所要求的统筹性、协同性、强制性，譬如保障国民经济关键领域发展安全的“压舱石”功能、维护经济与市场平稳运行的“稳定器”功能、引领产业与科技创新发展的“国家队”功能等等，其中内含的高不确定性与高复杂性使得国资委与国有企业在事前订立一个完全合约需要付出极高交易成本或根本无法实现，因此国资委必须掌握并经常行使由不完全合同所引致的剩余控制权，以确保国有企业核心功能的更好承担。这样一来，国资委对国有企业的“主观科层治理”就不可避免。
其二，当委托人要求代理人完成多项任务且各任务之间存在要素投入的竞争关系时，若委托人对不同任务观测与评价的难易程度不同,则对易于测度任务的过度激励，便会诱使代理人将过多要素投入在这些方面，忽视其他方面，从而导致资源配置的扭曲。由于国有企业的核心竞争力相对易于测度，因此对核心功能的强调可能会放缓国有企业提升核心竞争力的动力和进程。此外，核心功能的投入与产出不易计量，为避免这种信息不对称造成国有资产流失，委托人便会强化监管，造成相关剩余权收紧，考虑到对代理人而言，核心功能与核心竞争力同样存在一定互补性，剩余权收紧将进一步弱化核心竞争力方向的激励水平。
新型生产关系与国有企业第二层次公司治理困境
每一次生产力质态变革都将带来与之配套的新型生产关系，而陈旧的生产关系又将阻滞新质生产力的形成。这种新型生产关系渐次迭代的自然历史趋势客观要求国有企业尽快调整其生产组织形式以及梳理其上的企业制度安排。事实上，国有企业第二层次公司治理的核心任务是解决企业内部的剩余权配置问题。国有企业普遍采用“多层级多单位”的金字塔式治理结构，其内部权威高度集中且自上而下逐级授予。这种结构可以使员工更遵守纪律、更服从规定，但并不能鼓励他们去尽力工作、承担责任或发挥其创造性。而伴随企业内部的层级增加，信息传递中的信息损失又会按几何级数增大并累积起来。因此这种既定生产关系与形成新质生产力所要求的高弹性、快响应、扁平化、强激励组织制度不相匹配。
党的领导对两层次公司治理困境的有效调节
在引入党的领导后，利己经济人与机会主义行为假设便不再适用于刻画国有企业成员。事实上，充分贯彻党对国有企业的全面领导能够在一定程度上改变这两个前置假设。一方面，党的领导能够使代理人在决策中将个人利益服从于国家利益、集体利益，并赋予其积极响应党中央号召的内在行动倾向，在现实中，许多国有企业承担核心功能都属企业自发行为；另一方面，党的领导也可通过意识形态建设来克服代理人的机会主义思想，推动一些国有企业高层经理人员主动放弃优渥薪酬待遇。这样第一层次公司治理困境便可在党的领导下得到有效缓解。
对第二层次公司治理困境而言，党的领导可通过民主集中制来实现充分发扬党内民主和正确实行集中相统一，从而确保国有企业内部剩余权在可控范围内有序下放，譬如“两参一改三结合”就是建立在党的领导基础之上，而很多国有企业也是发挥党员在改革中的先锋模范作用。其次，党对国有企业的全面领导也能在放权条件下确保各层级政策落实的一贯性，从而缓解第二层次公司治理困境。
在改革中开辟中国特色现代企业制度的新境界
2023年6月，中办国办联合印发《国有企业改革深化提升行动方案（2023—2025年）》，标志着继国企改革三年行动之后的新一轮改革正式启动。本轮改革是在以全面深化改革推进中国式现代化背景下作出的一项全局性、战略性重大决策部署，其目的在于完善中国特色现代企业制度，通过聚焦“三个主体内容”，打通国有企业在新时代新任务中面临的体制障碍与机制梗阻。
深化国有企业考核机制改革克服第一层次公司治理困境
为推动国有企业真正按市场化机制运营，第一层次公司治理即国有资本监督管理体制仍要坚持用“客观契约治理”代替“主观科层治理”，以实现国有企业产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学。客观契约治理的实现依赖于设计合理的考核机制，考核机制的有效性直接关系到国有资本监督管理效能。对此可从以下三方面改革入手。
其一，应用数字技术，以数智化治理赋能考核能力提升。由于核心功能相较于核心竞争力更加多样且难于量化，因此完善国有企业分类考核评价体系与建立国有企业履行战略使命评价制度将矫正激励扭曲。考虑到数字技术能够有效解决签约过程的信息不对称问题、合同执行过程中的业绩观测问题、事后评价过程中的信息计算问题，因此引入数字化与智能化考核将扩大信息量并降低信息搜寻成本，同时克服人工考核下的信息处理有限性与指标赋权主观性问题。
其二，强化国资监管，引入强力约束体系。由于核心功能的投入产出效率不易横向比较，因此对核心功能的重视将会扩大负责人寻租空间，放权背景下的强激励机制需要有强约束机制与之配套。对此应当切实加强国有资产监督力度，加强审计强化监测预警、风险报告、穿透监管、责任追究机制，深入开展国有资产重大损失调查及违规责任追究，优化健全全国国资国企在线监管系统。但同时也要针对特定任务设计“宽严相济”的免责机制，如战略性超前投资与关键核心技术创新投入等。
其三，注重市值管理，引入资本市场评价。由于国有企业核心竞争力维度的高质量、可持续发展相关内容与部分核心功能如产业链链长、原创技术策源地等所创造的功能价值能够转化为长期经济价值，但该部分产出与其投入在时间上并不对称，使其无法在短期考核中得到充分激励。对此应当引入当期市场评价，探索市值管理成效纳入考核的适应性实现方式，增加针对性考核指标，通过强化ESG披露来使投资者掌握信息并准确地判断公司价值，将长期经济价值折现为企业市值提升。
深化国有企业运营机制改革克服第二层次公司治理困境
在以新型生产关系引领带动新质生产力加快形成的时代背景下，围绕提升活力效率深化改革，应着力推动国有企业第二层次公司治理引入市场因素，形成高弹性、快响应、扁平化、强激励组织形式，完善国有企业市场化运营机制。
其一，在产权结构中引入市场因素。对国有企业而言，非公资本的混入在“同股同权”原则下将直接打破原有权力格局，在企业决策层引入拥有决策权的非公资本代理人，推动国有企业的治理结构、激励机制及决策机制完成市场化转型。因此适度比例混合所有制改革有利于实现国有企业决策层权力的合理内部划分与决策层对下级组织的充分信任和授权，从而有效释放企业家精神对企业发展的正向作用。
其二，在治理结构中引入市场因素。国有企业市场化运营机制的建立既依赖于物质资本的市场化，也依赖于人力资本的市场化。因此应着力健全职业经理人的市场化选聘与契约化管理机制，更广更深落实三项制度改革。同时配齐建强董事会，加强外部董事队伍建设，使国有企业“三会一层”人员有交叉但不重合，避免各部门职能同化、流程空转，从而真正发挥其正确决策与有效制衡作用。
其三，在组织形式中引入市场因素。将组织创新能力作为国有企业职业经理人员的重要考核依据，使商业类国有企业加快引进体现市场因素的新型组织形式，同时以技术变革驱动组织变革，通过搭建“数据中台”“业务中台”与“私有链”“联盟链”来推动国有企业数字化转型，从而打破科层壁垒与部门壁垒，形成去中心化与建构中心化即充分放权与高度集权有机统一的企业组织形态。
探索党的领导的现代实现方式增强两个层次公司治理效能
当前国有企业两层次公司治理所面临的主要矛盾可归结为三点，一是核心竞争力与核心功能的矛盾；二是行政化色彩与市场化运营的矛盾；三是强化监管与充分放权的矛盾，而这三组矛盾均可通过党对国有企业的全面领导来加以有效缓解。
其一，更好发挥党的领导在国有企业决策与执行过程中的激励相容作用。核心竞争力与核心功能的矛盾最初只在第一层次公司治理，但其也会依循权力结构自上而下传导至国有企业各个层级。因此应在决策层完善党委“讨论前置”具体形式，动态优化前置研究讨论“三重一大”经营管理事项清单,实现国有企业核心竞争力方向的强激励机制与核心功能方向的党委把方向、管大局、保落实相互配套，克服二者激励此消彼长的固有矛盾格局。在执行层也应充分发挥党组织在思想引领、资源整合、力量凝聚与稳定人心等方面的重要作用，以政治动员补足一般物质激励缺口，使国家利益优先于集体利益、集体利益优先于个人利益。
其二，更好发挥党的根本组织原则在国有企业中的收权—放权平衡作用。行政化色彩与市场化运营的矛盾核心就在于权力上收与权力下放冲突，而这一矛盾能够在党的民主集中制对民主与集中的统一中得到克服。由于体现权力下放的市场化运营已成国有企业深化改革的基本趋势，因此国有企业应当在放权基础上，使原本通过主观科层治理来施加干预的有关事项在经提议后在相应级别的党委会、党组会、党支部会议上以集体决策方式解决，从而既避免了过度行政干预对下放权力的侵占，也保证了总体方向上的正确性。这就需要国有企业各级党组织更好落实民主集中制，并主动创新探索民主集中制的高效实现形式。
其三，更好发挥党内监督在国有企业两层次公司治理之间的衔接作用。强化监管与充分放权的矛盾本质上是两层次公司治理改革之间的矛盾，由于多重任务客观要求第一层次强化监管，而新型生产关系又要求第二层次充分放权，这样监管力度过强便造成权力下放失效，而权力缺少约束又导致国资监管失灵。对此，党的领导应发挥其监督弥合作用。与行政监管的“上对下”逻辑不同，党内监督还包括平级监督与下级监督，能够有效避免监督过程对下放权力的侵占。因此应充分发挥党内监督的重要作用，把完善国资监管体制与健全国资国企全面从严治党体系结合起来，推动党内监督与其他各类监督力量高效联动、有力贯通。
（宋冬林为吉林大学中国国有经济研究中心主任，孙尚斌为吉林大学马克思主义学院博士研究生。本文为国家社科基金专项重点项目，20AZD043；吉林大学研究生创新研究计划。项目号：2023CX033）