浅谈政府采购中核心产品问题
转自：中国政府采购报
【实务探讨】
浅谈政府采购中核心产品问题
■王召伦
在政府采购活动中，核心产品的设置直接关系到采购项目的质量、效率和公平。合理设置核心产品，不仅有助于引导供应商之间良性竞争，而且还能有效遏制围标串标等不正当行为，保障政府采购活动的顺利开展。笔者试图从设置核心产品的法律依据、核心产品的认定、设置原则、评审原则及有关建议等多个角度进行探讨，旨在为政府采购实践者提供参考。
设置核心产品的法律依据
“核心产品”这一概念是在《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）中提出的。87号令第三十一条第一款和第二款针对单一产品采购项目提出要求，在第三款中，则明确提出非单一产品采购项目中设置核心产品的必要性，并规定了设置核心产品的具体要求和程序。具体而言，在非单一产品采购项目中，采购人应当根据采购项目技术构成、产品价格比重等合理确定核心产品，并在招标文件中载明。在评审过程中应先对“核心产品”的品牌进行认定，再按照相关条款进行评审。
笔者认为，设置核心产品一是可以扩大品牌竞争，遏制围标串标。在政府采购活动中，多家供应商可能使用同一品牌产品进行投标，进而导致竞争不充分。通过设置核心产品，可以引导供应商提供不同品牌的产品，促进多品牌之间的良性竞争，遏制围标串标现象，促使供应商提供更好的产品和服务，提高采购项目的质量和财政资金的使用效益。二是可以遏制采购需求的不合理倾向性。在某些情况下，采购人可能对特定品牌或产品存在偏好，导致采购活动失去公正性和公平性。通过设置核心产品，可以明确采购项目的关键组成部分，避免采购需求被特定品牌或产品所主导。
核心产品的认定
笔者认为，单一货物类采购项目以及服务类项目不涉及确定核心产品的问题，核心产品针对的是非单一产品采购的货物类项目。核心产品是采购项目中最为关键、对实现采购目标具有决定性影响的产品，通常具有技术构成复杂、价格比重高、对整个采购项目影响大等特点。
业内专家马正红认为，核心产品是采购人购买某种产品时所追求的核心利益，是采购人真正需要采购的实质性东西或系统的中心功能所在，是采购项目中的关键组成部分，其性能和质量直接影响到采购项目的成败。比如，在多联式空调系统设备及安装采购项目中，主要设备就涉及空调室外机、空调室内机、风管、分歧管、控制系统等，采购人真正需要的是空调的制冷或制热效果，以及对温度、湿度、气流度、清洁度等要求。因此，采购人应将其真正需要的实质性产品——多联空调室外机、内机认定为核心产品，而将风管、分歧管等作为非核心产品。再如，锅炉系统的主要设备一般包括本体设备、燃烧器、换热器等，其中，本体设备则是该系统中的关键部分。因此，采购人应将其认定为核心产品，而其他设备则作为非核心产品。
核心产品的设置原则及注意事项
有关核心产品的设置问题，财政部国库司在相关回答中明确：在货物类竞争性磋商采购项目中，采购人可以根据项目需要确定核心产品，但不是强制性要求。
为了避免在采购中出现因多家供应商提供同一品牌产品而产生争议或出现无法评审现象，笔者建议，无论是招标项目还是非招标项目，涉及非单一产品采购，就可以科学合理设置核心产品，以确保项目顺利实施。设置时，应注意以下几个方面。
——合理性原则。核心产品的设置应当科学合理，且符合实际需求。采购人应根据采购项目的技术构成、产品价格比重、实际需求等因素合理确定核心产品。在通常情况下，核心产品的价格在其整个采购项目中所占的比重往往是较大的，但在考虑核心产品时，不能仅仅考虑价格因素，因为产品价格只是考量其是否设置为核心产品的重要因素之一。
除此之外，还应充分考虑采购项目的技术特点和实际需求，避免将非关键性产品设为核心产品，而忽略了真正重要的部分。如中央监护系统项目采购中，主要设备包括中央站及床旁监护仪等，采购人可能根据实际需要，购置数台床旁监护仪，其价格累计可能超出中央站的价格。尽管如此，该项目中央站无疑是技术构成中最关键、最核心的部分，故应将其设为核心产品，而不应仅凭价格就将床旁监护设备确定为核心产品。再如，采购空调系统，主要是为了制冷或制热需要，因此，采购人就应根据实际功能需求，将项目关键性产品——空调主机，设置为核心产品。由此可见，在确定核心产品时，采购人应首先进行采购需求分析，明确采购项目的关键组成部分和核心需求，再根据需求分析结果，结合产品价格、技术构成、对整个采购项目影响程度等因素，合理确定核心产品。
——单一性原则。目前，除个别省份财政部门规定不能超设3个核心产品外，没有任何法律法规禁止设定多个核心产品。但从实际操作效果来看，如果设定了两个或多个核心产品，项目很容易引起流标。因为只要有其中某一个核心产品出现了多家供应商投同一品牌的现象，就要按一家供应商来认定，这样很容易出现少于3家合格供应商的情形。因此，建议一个采购项目只设置一个核心产品。
如确需设置多个核心产品，则应充分考虑其可行性，并明确标注各核心产品的权重和评审标准。如，可以将一个采购项目分成几个不同的采购包，让多个核心产品分布在不同的采购包中，一个采购包只有一个核心产品。同时强调“本项目各包中，只要核心产品的品牌相同，各包中有关供应商就应认定为一个供应商”，以避免评审时出现争议。如果项目不适合分包，则需在众多的“准核心产品”中挑出一个“最核心”的产品作为核心产品，其他被“割舍”的“核心产品”，则可以通过合理提高其评审分值和权重等方式，达到类似设置核心产品的作用，以体现其重要性。
——公平性原则。在设置核心产品时，应避免设置具有歧视性和排他性的条款或条件，不宜将不具有充分竞争性的非通用产品作为核心产品，确保所有供应商都能在公平、公正的环境下参与竞争。确定核心产品的理由、范围、评审标准和权重等内容，应在招标文件中明确表述，以确保所有供应商都能准确理解并遵守相关规定，避免模糊不清导致评审过程中出现争议。通过科学合理设置核心产品并严格评审过程，可以有效防范围标串标等不正当行为。
笔者认为，设置核心产品还有两个事项要注意。一是不能将产品的核心部件作为核心产品。核心产品与核心部件是两个不同的概念。核心产品是针对在一个采购项目的众多产品中相对于其他产品所体现出的重要性和关键性；核心部件是针对在某个产品中相对于其他部件所体现出的重要性和关键性。每个产品都有其不同的核心部件，如空调设备中的压缩机，计算机中的处理器，等等。即便这些核心部件对某个产品来说很重要，但仍需要其他配件的协同配合，才能发挥其功能，达到性能最优状态。另外，将核心部件作为核心产品来设定，容易遭到品牌限制。现在许多产品的核心部件，在全球也仅是有限的厂商可以生产，会增加项目遭到厂商授权限制及价格垄断的风险。综上所述，产品的核心部件是不能设定为核心产品的。同时需要注意，核心产品的设置应避免选择只有少数几家厂商能生产的产品，以免导致品牌垄断和投标受限。
二是采购人应按照《政府采购需求管理办法》等有关要求，科学合理设置核心产品技术和商务要求。技术和商务要求应当客观、完整、明确，以实现采购到具有什么特性、满足什么功能的产品。技术要求不能指向特定的专利、商标、品牌、技术路线。也不能有意将核心产品的技术参数和评审分值设置得太苛刻，利用技术参数设置的偏差性，使其高分集中于某一家品牌的产品。这样做，表面上看确实有多个品牌参与竞争，但对很多供应商来说，即使参与了投标，其得分也很低，以致于该项目能够实质性响应技术参数的品牌往往不足三个，甚至只有一个。这看似不违反87号令第三十一条的有关规定，但实质上已与政府采购的原则背道而驰，项目并不能实现公平竞争。
核心产品的评审原则
在评审过程中，评审委员会应根据相关法律法规及采购文件的要求，对核心产品进行评审和确定。在一个采购项目中，如果设定的核心产品数量只有一个，遇到多家供应商提供的核心产品品牌相同，其处理方式应按照87号令第三十一条第三款中规定的“多家投标人提供的核心产品品牌相同的，按前两款规定处理”来执行；如果确定了多个核心产品，遇到多家供应商提供的核心产品品牌相同，就应按“只要任意一个核心产品的品牌相同，有关投标人就应认定为一个投标人”来处理。在这些核心产品中，只要有一个核心产品由不同的供应商提供了相同品牌的都应认定为一个供应商，认定的有效供应商数量少于三家的，项目应予废标。
举例来说，在一个非单一产品采购项目中，采用的是最低评标价法，设置了A激光打印机和B复印件两个核心产品，共有张三、李四、王五3家供应商投标，其资格性、符合性审查都通过，所投核心产品品牌及所报总价简化如图1所示。
如果遇到图2的情形，则该项目就应废标。
由图2可知，能单独满足核心产品A的品牌有3个，根据87号令第三十一条相关规定，供应商甲、丙、丁能进入下一评审环节；能单独满足核心产品B的品牌也有3个，供应商乙、丙、丁能进入下一评审环节；但能同时满足A、B两个核心产品的供应商，就只有丙和丁能进入下一评审环节了。故该项目有效供应商数量不足三家，应予废标。
此外，笔者建议，在修订87号令时，是否可以明确要求采购人应当在采购文件中注明设置核心产品的理由或依据，以此根除采购人任性设置核心产品的问题，促进政府采购公平竞争，维护政府采购的公信力和廉洁性。
法律链接
《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）
第三十一条采用最低评标价法的采购项目，提供相同品牌产品的不同投标人参加同一合同项下投标的，以其中通过资格审查、符合性审查且报价最低的参加评标；报价相同的，由采购人或者采购人委托评标委员会按照招标文件规定的方式确定一个参加评标的投标人，招标文件未规定的采取随机抽取方式确定，其他投标无效。
使用综合评分法的采购项目，提供相同品牌产品且通过资格审查、符合性审查的不同投标人参加同一合同项下投标的，按一家投标人计算，评审后得分最高的同品牌投标人获得中标人推荐资格；评审得分相同的，由采购人或者采购人委托评标委员会按照招标文件规定的方式确定一个投标人获得中标人推荐资格，招标文件未规定的采取随机抽取方式确定，其他同品牌投标人不作为中标候选人。
非单一产品采购项目，采购人应当根据采购项目技术构成、产品价格比重等合理确定核心产品，并在招标文件中载明。多家投标人提供的核心产品品牌相同的，按前两款规定处理。
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