肖金成专栏(第127期)｜京津冀协同发展取得的成就与未来展望
来源：蒙格斯报告
对京津冀优化空间布局、交通一体化、产业协同发展、区域协同创新、生态环境协同保护、公共服务共建共享、协同开放等重点领域进行系统性的归纳总结。
作者：肖金成张燕（习近平经济思想研究中心研究员）
为了全面梳理京津冀协同发展的进展和成效，并展望今后一个时期京津冀协同发展的重点任务和前进方向，围绕优化空间布局、交通一体化、产业协同发展、区域协同创新、生态环境协同保护、公共服务共建共享、协同开放等重点领域作了系统性的归纳总结，并从学术探讨角度就培育京津冀区域不同层次的经济增长极、规划建设现代化都市圈和建设京津冀世界级城市群等方面做了比较深入地研究。
一、新中国建立以来京津冀区域合作的历史演进
新中国建立到改革开放之前，河北主要为北京、天津提供能源、原材料及农产品等，北京、天津根据计划为河北提供工业品。其中，1958～1966年，天津为河北省省会，为带动全省发展，天津钢铁、制药、纺织、胶片等行业的工厂迁出了100多个。20世纪70年代，中央提出各地建立自己的工业体系，燕山石化、石景山钢铁厂等项目在北京相继投产。这一时期，中央根据新中国成立后国民经济恢复发展的实际需要，统一部署重大经济生产活动和全国的物资分配，引导各地区加快经济建设。
改革开放后开始探索经济协作。
1980年，国务院颁布《关于推动经济联合的暂行规定》，提出“扬长避短、发挥优势、保护竞争、促进联合”，支持鼓励跨区域开展多种形式经济联合。在这一背景下，京津冀三地经济协作逐步推开。1981年，北京、天津、河北、山西和内蒙古共同协商成立了中国第一个区域经济合作组织，即华北经济技术协作区。
1986年，环渤海地区15个城市共同发起成立了环渤海地区市长联席会，主要是进行物资交换和经济协作。同年，河北省委、省政府在廊坊召开了环京津地区经济协作座谈会，确立了河北省依托京津、利用京津、服务京津、发展河北的对内开放总体思路。
1988年，在燕北经济协作区（1986年）、燕南经济协作区（1987年）的基础上，北京市与河北省环京地区的保定、廊坊、唐山、秦皇岛、张家口、承德等地市组建了环京经济协作区。这一阶段京津冀区域合作从不同层面建立起了相关协作组织及机制，主要围绕物资交换调剂与供应保障展开，行业企业层面具体执行操作，有着较强的计划经济向市场经济转轨的色彩，也为后期区域合作积累了经验。
在世纪之交开展了关于首都经济圈的研究和讨论。
早在1982年《北京市建设总体规划方案》中，就提出了“首都圈”的概念，内圈由北京、天津和河北的唐山、廊坊、秦皇岛组成，外圈包括承德、张家口、保定和沧州市。
1983年，中共中央、国务院对《北京城市建设总体规划方案》的批复中明确指出，北京的经济发展，应当同天津、唐山两市以及保定、廊坊、承德、张家口等地区的经济发展综合规划、紧密合作、协调进行。但很长时间内，以首都圈建设为主题的相关工作并没有实质性进展。
1996年，《北京市经济发展战略研究报告》中首次提到“首都经济圈”的概念，以北京、天津为核心，包括河北省的唐山、秦皇岛、承德、张家口、保定、廊坊和沧州。
随后为研究推进首都城市的现代化国际化建设，在20世纪90年代末到21世纪初，清华大学吴良镛教授主持开展了《京津冀北（大北京地区）城乡空间发展规划研究》，提出规划“大北京地区”，即由北京、天津、唐山、保定、廊坊等城市所统辖的京津唐和京津保两个三角形地区，在空间上以京津双核为主轴，以唐保为两翼，疏解大城市功能，调整产业布局，发展中等城市，增加城市密度，构建大北京地区组合城市。
2004年，国家发展改革委地区经济司召集北京、天津、河北及秦皇岛、承德、张家口、保定、廊坊、沧州、唐山等市发展改革部门负责同志，召开了京津冀区域经济发展战略研讨会，会后发表了《廊坊共识》，其中提到启动京津冀区域发展总体规划编制工作。
2005年，国务院批复了《北京城市总体规划（2004～2020年）》，提出加强京津冀地区在产业发展、生态建设、环境保护、城镇空间与基础设施布局等方面的协调发展。
2006年，国家发展改革委在唐山召开京津冀都市圈区域规划工作座谈会，就做好区域规划的研究和编制工作进行交流，听取有关省市的意见，正式启动了京津冀都市圈区域规划的编制工作。“十一五”期间，京津冀三地积极推进首都圈规划工作。
到2011年，国家“十二五”规划提出，推进京津冀区域经济一体化发展，打造首都经济圈。随后，国家发展改革委正式牵头启动首都经济圈规划编制工作，由此也掀起了一轮关于首都经济圈的大调研大讨论。虽然较长时间内京津冀区域规划一直未能正式推出，但关于首都经济圈、京津冀都市圈、环首都经济圈等概念的提出及有关规划研究工作的开展，为促进京津冀区域协同发展奠定了较好的基础。
2013年5月，习近平总书记在天津调研时提出，要谱写新时期社会主义现代化的京津“双城记”，同年8月在北戴河主持研究河北发展问题的会议时提出了推动京津冀协同发展。
2014年2月26日，习近平总书记在北京主持召开座谈会，专题听取京津冀协同发展工作汇报，强调“京津冀协同发展意义重大，对这个问题要上升到国家战略层面”。由此，正式拉开了新时代京津冀三地合作发展的新篇章。
以习近平同志为核心的党中央在新的历史条件下作出推动京津冀协同发展这一重大战略部署，大大超越了过去京津冀三地合作的范畴及深度，立足当代国情特点、着眼中华民族伟大复兴战略需要，不仅是要解决北京“大城市病”问题，更是要探索出一条内涵式集约发展的新路，还要探索跨行政区协同发展的有效路径，立意高远、内涵丰富，具有重大现实意义和深远历史意义。
二、京津冀协同发展规划体系
《京津冀协同发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）是深入实施京津冀协同发展战略的纲领性文件，勾画了京津冀协同发展的壮丽蓝图，是推动京津冀协同发展各项工作的基本遵循，是汇聚全社会力量、形成推动京津冀协同发展强大合力的行动指南。
《规划纲要》明确，推动京津冀协同发展的指导思想是，以有序疏解北京非首都功能、解决北京“大城市病”为基本出发点，坚持问题导向，坚持重点突破，坚持改革创新，立足各自比较优势、立足现代产业分工要求、立足区域优势互补原则、立足合作共赢理念，以资源环境承载能力为基础、以京津冀城市群建设为载体、以优化区域分工和产业布局为重点、以资源要素空间统筹规划利用为主线、以构建长效体制机制为抓手，着力调整优化经济结构和空间结构，着力构建现代化交通网络系统，着力扩大环境容量生态空间，着力推进产业升级转移，着力推动公共服务共建共享，着力加快市场一体化进程，加快打造现代化新型首都圈，努力形成京津冀目标同向、措施一体、优势互补、互利共赢的协同发展新格局，打造中国经济发展新的支撑带。
推动京津冀协同发展要遵循五条基本原则，一是改革引领，创新驱动；二是优势互补，一体发展；三是市场主导，政府引导；四是整体规划，分步实施；五是统筹推进，试点示范。京津冀整体定位是“以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区”。在重点任务方面，要在交通一体化、生态环境保护、产业升级转移三个重点领域集中推进，力争率先取得突破。
以推进实施《规划纲要》为工作主线，统领京津冀协同发展战略实施。制定了贯彻落实《规划纲要》分工方案，深化细化分解工作任务，落实到具体单位，明确路线图、时间表和责任人。京津冀三省市均出台了贯彻落实《规划纲要》的实施方案和支持政策，促进地方规划及各专项规划之间的相互衔接。以《规划纲要》为基本遵循，国家发展改革委编制了《“十三五”时期京津冀国民经济和社会发展规划》，三省市也编制了落实功能定位的方案。各有关部门根据实际需要，出台了交通、产业、土地、环保、教育、水利、卫生、城乡等八个专项规划，被称为“四梁八柱”，逐步构建起目标一致、层次明确、互相衔接的规划体系。
三、京津冀交通一体化
交通一体化是京津冀协同发展的先行领域，根据《京津冀协同发展交通一体化规划》，到2030年要形成“安全、便捷、高效、绿色、经济”的一体化综合交通运输体系。京津冀三省市牢牢把握交通的基础先导作用，着力推进交通基础设施建设和互联互通。
截至目前，干线铁路和城际铁路主骨架基本建立，多层级的轨道交通网络初具规模，公路交通网络日益完善通畅，机场群、港口群建设成果达到国际先进水平，“四横、四纵、一环”的京津冀网络化综合运输通道格局基本形成，初步构建了现代化高质量综合立体交通网。
根据京津冀一体化发展目标，在“十四五”期间，京津冀将围绕“支撑雄安新区和北京城市副中心建设”“完善综合交通网络化布局”“打造世界级综合交通枢纽”“提升区域运输服务一体化水平”等重点任务，全力推动京津冀交通一体化取得新突破。
在做好京津冀区域自身交通基础设施一体化的同时，更要加快完善陆空服务体系，积极推动以机场为核心的综合交通枢纽建设，打造融合高铁、城际轨道、机场快轨、高速公路等多种交通设施互联互通的现代化立体交通网络，切实提升京津冀区域沟通联系国内外的枢纽功能。
下一步，京津冀交通一体化将聚焦四大领域推进：
一是支撑服务北京疏解非首都功能，扎实推进雄安新区交通建设、北京城市副中心交通建设。
二是构建现代化高质量综合立体交通网，建设“轨道上的京津冀”，完善便捷通畅公路交通网，建设世界级机场群和港口群，加快推进北京、天津等国际性综合交通枢纽城市建设。
三是提升运输服务品质，积极发展旅客联程运输、货物多式联运，深化推进交通一卡通互联互通，优先发展城市公共交通，推动交通运输绿色智能安全发展。
四是推动体制机制改革创新，支持开展交通强国建设试点，完善一体化发展政策，加强法规标准统一。
⬆2023年12月28日，京雄高速公路（北京段）五环至六环段开通。至此，京雄高速实现全线通车运营，由北京西南五环驾车至雄安新区实现1小时内通达，对构建京雄1小时交通圈、助力京津冀交通一体化进程具有重大的政治意义和深远的战略意义（中新社记者贾天勇摄）
四、京津冀产业协同发展
京津冀协同发展战略实施以来，各方面在紧紧抓好非首都功能疏解这个“牛鼻子”的基础上，京津冀三地着力加强产业协同发展机制建设，加快产业疏解平台搭建，产业分工协作格局初步形成，有力促进了特色优势产业的集聚发展和区域产业结构的优化调整。
中央和地方先后出台了一系列促进产业协同发展的政策举措，初步形成了较为完整的政策保障体系。三省市以搭建产业合作平台为抓手促进生产要素合理流动和区域产业的专业分工，探索多元主体积极创新合作模式。
京津冀产业布局分工趋于明朗，在加快非首都功能疏解和“高精尖”产业体系构建的带动下，北京产业高端化趋势越发明显，天津立足全国先进制造研发基地功能定位，着力加强产业结构转型升级，河北近年来以供给侧结构性改革为主线，深入实施“万企转型”和工业转型升级行动计划，成效显著。
在京津冀产业协同发展取得积极成效的同时，应该看到的是，由于各自产业基础不同、科技创新能力落差较大以及市场机制作用发挥不畅等因素交织影响，三地产业协同发展面临产业梯度落差加大、技术成果转化“蛙跳”、区域产业链和创新链联动发展不足、津冀产业同构化加剧、中低端承接竞争等突出问题，京津冀产业协同发展依然任重道远。
下一步，要在三地初步形成产业分工和协作发展基础上，顺应产业结构优化调整和转型升级的趋势，坚持产业高水平转移和高效率承接相结合，不断提升津冀两地产业与首都产业分工协作水平，促进跨地区产业链加快构建。
聚焦做大做强钢铁、汽车、生物医药、现代服务业、新能源产业等特色优势产业，积极推动产业空间布局优化调整，依托龙头企业的上下游带动和产业发展平台的规模集聚优势，加快打造一批具有国际影响力的优势产业集群。
立足产业发展实际和资源要素禀赋，优化产业布局，构筑互利互赢的产业链合作体系，促进三地产业链共建、供应链共享、价值链共创，加快互利共赢的产业链合作体系构筑，推动京津冀产业协同朝着更加均衡、更高层次、更高质量的方向迈进。坚持京津冀“一盘棋”，着力打破“一亩三分地”，积极推动要素资源自由流动，加强区域产业生态系统共建共享，助力京津冀产业一体化发展。
五、京津冀协同创新
实现京津冀协同发展，关键在协同发展的体制机制创新。通过改革制约协同发展的障碍，建立更加有利于打破行政壁垒的制度供给是京津冀协同发展取得实效的基本经验。在中央京津冀协同发展领导小组的领导下，领导小组办公室、京津冀三省市、国务院有关部门，贯彻党中央、国务院的统一部署和要求，推进京津冀体制机制创新取得积极进展。
三省市之间建立了常态化的党政一把手联席协商机制，在交通一体化、生态环境保护、产业转移配套等方面建立协同发展的体制机制，建立健全了综合配套改革机制，并以北京市通州区与河北省三河、大厂、香河三县市为重点，推动一体化发展体制机制创新突破。
与此同时，为促进京津冀创新协同发展，三地政府创新协作日益深化，创新载体共建初见成效，创新资源共享成果日益增加。2015年10月，京津冀科技创新公共服务平台在北京亦庄成立，聚合首都金融、科技、人才等服务资源，促进三地“大众创业、万众创新”，信息资源共享程度加深。2017年，京津冀三地人才工作领导小组联合发布《京津冀人才一体化发展规划（2017～2030）》，这是我国首个跨区域的人才规划，为人才交流搭建了平台，创新人员共享机制日益完善。总体上看，京津冀三地在创新环境、创新资源、企业创新、创新产出和创新效果等方面协作日益深化，京津冀创新协同度不断提高。
但也应该看到，2014～2020年，京津冀地区创新环境和能力提升的同时，地区间差距也逐步拉大。
首先，在R&D人员全时当量和R&D经费等创新投入的绝对值上差距扩大，如2014年北京R&D人员全时当量与天津和河北的比值分别为2.17和2.43，2020年则分别为3.71和2.69。其次，在创新产出方面，天津和河北创新产出增长速度虽然较快，但是与北京之间的绝对差距仍旧在拉大。再次，京津冀地区各创新主体之间联系较欠缺，研发高度依赖于自身投入，产学研协同创新水平有待提高。
目前，京津冀协同创新进入改革攻坚的关键性阶段，应进一步创新协同发展体制机制，着眼于破除制约协同发展的体制机制障碍，直面协同发展中政策错位、衔接不顺等问题，打破行政区划壁垒，完善财税分配制度，推动京津冀协同创新不断取得新的成效。
全面推进科技创新中心和综合性国家科学中心建设，优化布局重大科技基础设施、国家实验室、国家重点实验室，抓住核心技术创新这个“牛鼻子”，在“卡脖子”技术领域取得更多突破，争取尽快在核心技术上实现“弯道超车”和国产自主可控替代，以强大的科技实力和创新能力赢得未来发展主动权。
着眼增强产业链、供应链自主可控能力，按照“围绕创新链布局产业链、围绕产业链部署创新链”定制创新链、产业链延伸融合发展的配套政策。加快建立开放创新网络，加大与国内其他地区创新合作，积极融入并引领国际创新网络。
六、京津冀生态环境协同保护
京津冀地处华北平原，区域内自然地理要素较为齐全。山区是整个京津冀的生态屏障，在防风固沙、雾霾防控和涵养水源上具有重要地位和作用。平原地区自然生存条件较好、生产建设成本较低，是人口集聚和城市发展的主要区域。京津冀濒临渤海，有着长达640千米的海岸线，京津冀海域自然地理系统以生产生活的拓展和承载为基本功能。
党的十八大以来，在党中央和国务院的决策部署下，各有关方面围绕京津冀地区环境污染防治、生态保护修复、生产生活绿色发展等方面出台了多项政策，为京津冀生态环境保护构建了坚实的制度保障。
京津冀三地树立和强化绿色发展理念，主动加大生态环境保护协作力度，签署了《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》，明确以大气、水、土壤污染防治为重点，不断加大联合执法督导和治理力度，促进绿色循环低碳发展，共同改善区域生态环境质量。
以大气治理为例，三地政府坚决落实习近平总书记“2·26讲话”精神和关于生态文明建设的重要指示，牢固树立协同发展的新思维，大气污染治理从各自为政的模式逐步转换到联防联控模式，三地资源共享、责任共担，相互支持、砥砺前行，不断推动京津冀大气污染联防联控工作机制深化。但面临的挑战仍然很多。
长期以来，由于京津冀资源禀赋、要素投入和经济发展水平存在差异，三地环境污染的区域性、叠加性、外部性特征与行政分割化、属地碎片化的治理之间的矛盾和冲突始终存在。“十四五”时期，我国生态环境保护将进入减污降碳协同治理的新阶段，在继续加强传统环境问题和常规污染物治理的同时，治理的重点也将逐步拓展至应对全球气候变化、生物多样性保护等领域。
在推进京津冀生态保护和环境治理的过程中，需要坚持“扩大环境容量、提高资源环境承载力”的理念，以持续改善环境质量为目标，精准实施大气污染、水污染、土壤污染协同治理，不断扩大绿色空间，推进传统产业绿色升级，高效开展区域协同共治，推动京津冀地区实现绿色转型高质量发展。
坚持党的集中统一领导转化为推进生态文明建设的制度优势，以生态文明责任为核心聚合生态文明建设的各方力量，形成多措并举、多方参与、良性互动、协同协作的大环保格局，不断提升环境治理效能。坚持区域统筹、流域统筹、陆海统筹、城乡统筹、环境与发展统筹，形成三地协同治理的生态环境管理新模式，在监管能力、投入机制、全民行动等方面形成突破。遵循生态环境的自然性，加快补齐生态环境短板，按照主体功能定位实施差异化优化制定实施生态环境保护政策。
七、京津冀公共服务共建共享
促进公共服务共享是落实京津冀协同发展战略的重大任务。2015～2020年三省（市）在公共服务领域先后出台了20多项政策，通过建立联席会议制度共同推进重点领域改革、构建创新发展共同体以及推动区域试点示范，为三地在公共服务领域的深入合作建立了通畅的渠道，为促进公共服务共建共享奠定了制度基础。
北京、天津、河北三地不断加强公共服务交流合作，创新合作模式，扩大合作领域，随着一批重点公共服务工程项目推进实施，公共服务重点领域共建共享水平取得明显进展。
京津冀公共服务领域协同发展在教育、卫生、养老等方面先试先行，对接效果较为显著，显著缩小部分公共服务领域省市间差距，合作共建、协同共享的态势初步形成。
但是，目前京津冀发展不平衡不充分问题依然突出，公共服务共建共享面临标准化建设不完善、合作协调机制不健全、公共服务供给不均衡、公共服务管理仍存在盲区等突出问题，满足京津冀地区人民日益增长的美好生活需要的能力需持续提升。
为推进京津冀协同发展迈向更高水平，需要聚焦短板问题、创新模式、完善机制，加快实现公共服务共建共享、普惠均等。
一是要实施“补短板”行动，推进基本公共服务标准化便利化，坚持问题导向和目标导向相结合，全面建设城乡居民社区15分钟公共服务圈，构建高效协同的多领域跨区域公共服务管理体系。二是要实施“缩差距”行动，构建高效畅通的教育协同机制，以加强政策衔接、推进交流协作和创新合作模式来缩小区域内部教育发展水平的差距，将京津冀医疗卫生共享放在更重要的位置，实现社会保障互联互通，推进文化旅游协同发展，持续推进基本公共服务均等化。三是要实施“提品质”行动，搭建“康、教、娱、养、居”优质公共服务体系，实现“康”全覆盖、“教”育均等、“娱”乐全民、“养”有所供、“居”有保障。
在政策举措方向上，应紧扣体制机制创新、要素保障、生产供给、共享模式、监督评价等关键环节，系统推进京津冀公共服务提质增效，不断增强公共服务对京津冀协同发展战略落地实施的支撑能力，聚焦京津冀人民群众最关心最直接最现实的民生问题，稳步提升整体公共服务保障水平，不断满足人民群众美好生活需要，向共同富裕的目标迈出坚实步伐。
八、京津冀高水平开放合作
京津冀区位优势显著，创新要素集聚，产业基础雄厚，综合实力较强，具有全方位对外开放的综合优势。京津冀以参与共建“一带一路”高质量发展为引领，加快推进各类对外开放平台建设，不断拓展全方位、多层次区域开放合作格局，开放型经济发展水平得到明显提升。
京津冀已初步形成以机场群、港口群、海关特殊监管区等为主的全方位、多层次、宽领域对外开放平台体系，伴随着对外开放交通枢纽能力、基础设施互联互通水平不断提高，国际营商环境不断优化，京津冀协同开放的支撑体系已逐步完善。
通过建立重大平台协同联动机制，深入推进通关一体化改革，持续推进与国内长三角、粤港澳等区域合作，京津冀区域合作及协同开放水平得到稳步提升。在不断增强高端资源要素集聚功能，深入推进重点领域改革开放实验，持续加强对外经济联系的多方面工作，国际开放合作规模持续扩大，京津冀开放合作取得显著成效。
当前，我国外部环境不稳定不确定性增多，经济全球化遭遇逆流，全球产业链供应链政治化、本土化、区域化、多元化发展趋势明显。
与粤港澳大湾区、长三角等地区相比，无论是从开放规模、开放强度还是开放层次而言，京津冀仍存在明显差距，京津冀内部开放发展水平同样差距明显，制度型开放发展水平还有待提高。
受传统的以地区生产总值为中心的经济考核体系和政绩衡量标准影响，京津冀内部及与国内其他地区合作受行政壁垒及体制机制制约明显。面对百年未有之大变局，对京津冀区域对外开放提出了新要求。京津冀应坚持扩大开放和深化改革并行，对内合作与对外开放并重，切实提升全球资源配置能力，打造引领全国高质量发展的重要引擎。
以开放促合作，以开放促协同，在高水平开放合作中实现高质量发展，是京津冀协同发展实现新突破的必由之路。京津冀区域应着眼打造衔接国内国际双循环的枢纽桥梁，进一步增强提升对外开放门户功能，合力打造具有国际竞争力的一流营商环境，以高水平开放合作促进高质量发展。
强化与环渤海地区、长三角、粤港澳地区以及中西部地区的合作，服务做强国内大循环，切实提升参与国际大循环的竞争力。积极参与“一带一路”建设，不断畅通海陆空对外交流通道，拓展国际经贸合作，促进人文交流合作。
针对开放水平有待进一步提高、一体化发展水平不足、区域合作动力不强、协同开放机制不健全等突出问题，应进一步深化自贸试验区改革开放先行先试探索，以提高区域内部一体化水平带动提升协同开放能力，积极推进建立环渤海地区合作机制，推动建立完善区域协同开放互利共赢体制，切实提升京津冀整体对外开放合作水平。
肖金成
经济学博士，享受国务院特殊津贴。中国宏观经济研究院二级研究员，国家发改委国土开发与地区经济研究所原所长、中国社会科学院研究生院博士生导师、中国城镇化促进会副主席、中国区域经济学会副会长、中国区域科学协会理事长。1997年7月毕业于中国社会科学院研究生院，后在南开大学做博士后研究。曾任中国建设银行总行机关团委书记、国家原材料投资公司财务处处长、国家计委经济研究所财政金融研究室主任等职。被中国国土经济学会评为“2011中国十大国土经济人物”，被中国国际城市化发展战略研究委员会评为“2012年中国城市化贡献力人物”，2012年，被中国科学技术协会评为“全国优秀科技工作者”。
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