省情研究所⑰丨协同立法管护大熊猫国家公园，川陕甘三省都费了哪些周章？
转自：四川在线
知蜀君/文
今年10月1日，也就是在大熊猫国家公园设立两周年之际，陕甘川三省人大常委会关于加强大熊猫国家公园协同保护管理的决定和《四川省大熊猫国家公园管理条例》将同时施行，大熊猫国家公园管理由此正式进入三省协同法治保障的新阶段。
在近日陕甘川三省人大常委会联合召开的“三省决定+四川条例”实施宣传会上，全国人大常委会委员、全国人大环资委副主任委员吕彩霞对三省协同立法给予高度评价，认为这种新的立法方式是贯彻落实新修订的立法法的积极探索，是立法领域的重大创新实践。
川陕甘三省协同立法的目的何在？下一步有何计划？知蜀君对此进行了一番调研。
统一规划、保护和管理
解决“一园三治”难题
国家公园是完善我国自然保护地体系的制度创新。
2017年1月，大熊猫国家公园体制试点启动。2021年9月30日，国务院批复同意设立大熊猫国家公园。大熊猫国家公园地跨川陕甘三省，总面积约2.2万平方公里，由四川省岷山片区、四川省邛崃山-大相岭片区、陕西省秦岭片区、甘肃省白水江片区组成。其中，四川片区1.93万平方公里，占公园总面积87.7%，栖息着野生大熊猫1227只，占国家公园内野生大熊猫总数（1340只）的91.6%，涉及成都、绵阳、雅安、眉山等7个市（州）20个县（市、区）。
大熊猫国家公园是我国第一批设立的5个国家公园之一，但由于涉及陕甘川三省众多自然保护地，管理难度很大。来自四川省林草局的信息显示，在设立大熊猫国家公园之前，这些区域主要通过零散形态的保护区、保护地来实施保护。根据国务院批复同意设立大熊猫国家公园的相关要求，大熊猫国家公园正式设立后，相同区域不再保留其他自然保护地，其对应的法律法规不再适用。但在国家公园法尚未出台的背景下，现行法律法规不能满足大熊猫国家公园保护的现实需要，急需专门、完整的法律来加强保护、统筹管理。
为此，四川启动了大熊猫国家公园立法工作。在立法调研中，调研组发现，大熊猫国家公园设立后，三省就强化依法依规管控、保护修复自然生态、加强基层基础建设等开展了一系列工作，但由于“一园三治”，加之陕川甘三省相关保护措施和有关标准等不完全统一，大熊猫国家公园保护管理面临不少现实问题。
通过省级层面协同立法，建立跨地区跨部门统一管理的体制机制，对大熊猫国家公园进行统一规划、保护和管理，实现山水林田湖草沙等自然生态空间的系统保护，由此提上了议事日程。
四川省人大常委会主动向甘肃、陕西省人大常委会抛出了协同立法“橄榄枝”，得到了两省热情回应。
今年3月，三省人大常委会在广元市青川县召开大熊猫国家公园管理协同立法工作协调会，启动了大熊猫国家公园管理协同立法工作，并初步协商，按照统一规划、统一保护、统一管理的“三个统一”要求，通过“三省决定+四川条例”的立法模式，对协同保护管理大熊猫国家公园的重要问题作出共同承诺，为有序推进大熊猫国家公园建设提供制度保障。
7月初，三省再次在成都召开协同立法座谈会，邀请全国人大环资委法案室同志到会指导，合力推进协同立法进程。座谈会统一了“三省决定”名称和内容，议定了“三同步”：7月底同步提请审议、审议通过后同步公布、10月1日起同步实施。这个共同目标最终在7月下旬达成。
既共同承诺、协同联动
又结合各省实际、彰显各自特色
按照“三统一”要求，即将施行的“三省决定”，从建立协调机制、加强规划衔接、毗邻地区合作、推进生态保护修复、实施科研一体化建设、健全信息共享机制、建立应急响应联动机制、共同推进文化建设、加强联合巡护联合执法、建立健全司法协作机制等方面对区域协作作出了细化规定。
全国人大环资委这样评价此次协同立法——既共同承诺、协同联动，又结合各省实际，彰显各自特色。
“三省决定”明确，三省人民政府建立工作协调机制，定期召开联席会议，共同协商解决大熊猫国家公园保护发展重大问题，并明确建立联合巡护、联合执法机制，协同开展大熊猫国家公园的巡护和执法监督检查。
“以前，我们对国家公园的巡护以行政区划为界，三省毗邻地区的巡护可能存在盲点。”大熊猫国家公园唐家河片区管理处处长谌利民是一位在唐家河保护队干了40年的“资深巡护员”，他认为“政府职责的明确、协调机制的建立、联合巡护力度的加大，对有效保护大熊猫国家公园的生态系统、增强三省相互间的交流和沟通非常重要。”
“三省决定”着眼人与自然和谐共生，对优先支持原住居民等参与大熊猫国家公园特许经营活动，推动大熊猫国家公园与社区融合发展等作出了规定，这有利于大熊猫国家公园保护管理和所在地经济社会协调发展。
谌利民结合这些规定讲述了唐家河入口社区的探索。广元市青川县青溪镇阴平村，位于大熊猫国家公园四川片区北大门——唐家河片区的入口社区，“熊猫文旅”带动了村里的民宿产业。走进这里，随处可见门口挂着民宿牌子的院子，房前屋后种满鲜花、果树、蔬菜。这里的村民，大多都见证了唐家河从伐木场变成自然保护区，再变身大熊猫国家公园一部分的蜕变历程。如今，全村已发展农家乐200余户。
刚刚过去的夏天，来这里避暑的游客络绎不绝，随着中秋国庆假期和红叶季的来临，又将迎来新一轮旺季。“大熊猫国家公园是我们赖以生存的根本，也是村子发展的依靠，我们每个人都是大熊猫国家公园的保护者。”民宿老板闫恩华说。
协同立法还结合本省实际，彰显了各自特色。
陕西在“决定”中对大熊猫国家公园陕西片区的范围、管理职责以及园区内具体保护管理内容予以明确。甘肃在“决定”中依据该省实际情况，规定了加快推进基础设施建设、入口社区建设，做好村镇规划建设、共建共管、防灾减灾救灾等相关内容。四川则进一步理顺大熊猫国家公园管理体制，明确主要保护对象，首次以“伞护物种”来保护生物多样性，明确“省人民政府应当根据国家相关规定，制定完善生态搬迁、生态补偿、经营设施退出等相关政策”等，更好地保障原住居民和相关权利主体的合法权益。
“生态”协同立法成效显著
跨省协同立法跑出“加速度”
“这次立法既是国家公园跨区域协同立法的积极探索，也是共同做好新时代地方协同立法工作的一次生动实践。”四川省人大城环资委主任委员梁伟华说，此次协同立法内容从以往的流域拓展到国家公园，有面有点，是四川与周边省（自治区、直辖市）协同立法向纵深推进的具体行动。
从云贵川赤水河流域共同保护，到陕甘川大熊猫国家公园保护管理，从川渝协同优化营商环境，到川滇泸沽湖保护……近年来，四川与周边省市协同立法动作频繁，成效明显。
知蜀君梳理发现，聚焦生态环境保护开展协同立法，是近年四川开展协同立法的一大特点。
2021年，四川携手云南、贵州勇于先行先试，以“共同决定”+“条例”的形式，完成赤水河流域保护共同立法，开创了地方流域共同立法的先河。
2022年，四川围绕成渝地区双城经济圈建设国家战略，以“四川条例”+“重庆决定”的形式，与重庆完成了嘉陵江流域保护的协同立法。
除了即将实施的大熊猫国家公园协同立法，今年，继赤水河保护共同立法后，川滇协同立法也将“梅开二度”——据四川省人大常委会有关负责同志介绍，川滇两省开展的泸沽湖保护协同立法有望在本月结出硕果。
四川是长江上游重要的水源涵养地，黄河上游重要的水源补给区，也是全球生物多样性保护重点地区，要把生态文明建设这篇大文章做好——这是中央对四川的希望和要求。“四川肩负着维护国家生态安全的重任，需要我们坚持生态优先、绿色发展的立法定位，不断强化‘上游意识’，扛起‘上游责任’，体现‘上游担当’，持续聚焦生态环境保护，推进地方立法实践探索。”梁伟华表示。
在此过程中，四川也探索出了多种协同立法模式，这些模式灵活地运用重大事项决定和地方立法权，充分把握“决定”共性和“条例”个性的关系，为有重点、有步骤地推进协同立法找到最大公约数。
知蜀君注意到，在川渝两省市唱好“双城记”共建“经济圈”的大背景下，两地协同立法跑出了“加速度”。
从“首秀”优化营商环境，到嘉陵江流域生态环境保护、铁路安全管理条例，再到正在紧锣密鼓推进的川渝高竹新区行政管理事项、川剧保护传承、社会保障卡“一卡通”、法律援助等协同立法事项，一批具有川渝辨识度和影响力的“小快灵”法规正在加速推进。
川渝协同立法成效显著，秘诀是什么？
省人大法制委主任委员黄智刚认为，这得益于推动成渝地区双城经济圈建设这一重大战略落地落实，川渝两省市党委密集采取一系列务实举措，而两省市人大常委会主动作为、靠前履职，搭平台、明重点、建机制。
2020年7月，川渝两省市人大常委会签署协同助力成渝地区双城经济圈建设合作协议，开启了合作之旅。双方建立了省市人大常委会主任、常委会秘书长、专门委员会三级联席会议，2020年至今，省级层面先后召开了四次联席会议，商定包括协同立法在内的年度合作计划。
而《川渝人大法制工作机构推动成渝地区双城经济圈建设协同立法工作办法》的实施，则以制度固化和规范了协同立法工作。立法文本协商起草、立法程序同步推进、立法成果共同运用、法规实施联动监督……川渝人大走出了常态化协作、制度化推进的立法新路子，两地发展中更多的共性问题、共性需求，正通过协同立法的探索得到解决和保障。
值得关注的是，不仅是省市之间，四川省内市州之间也一直在尝试协同立法。
从2020年开始，成德眉资四市人大常委会就签订了协议，深入开展交流协作。2021年，四市人大常委会同步出台《关于加强区域协同立法推动成德眉资同城化更高质量发展的决定》，在全国范围内首次采用重大事项决定形式对区域协同立法作出系统谋划、总体部署。2022年，四市还以“决定先行+条例跟进”的模式开展优化区域营商环境协同立法，实现全国设区的市范围内经济发展领域协同立法的首次探索。
就在9月25日举行的四川省十四届人大常委会第七次会议上，凉山州、攀枝花市的安宁河流域保护条例同步提请省人大常委会审查批准。这也是四川省首个市州流域协同立法项目，对推动安宁河流域高质量发展、打造“天府第二粮仓”意义重大。
因参与主体各种诉求不同
协同立法还面临一些瓶颈和挑战
区域协同立法，是为解决跨区域治理难题、推动区域高质量一体化发展，地缘相近的两个以上平行立法主体共同确定立法项目、协同立法程序，着力构建相对统一的制度规范和法治环境。“它是基于实践中区域协同发展、协同治理的实际需要而产生的新的立法形式，我省在生态环境协同治理、成渝地区双城经济圈建设、成德眉资一体化建设等背景下，勇于创新，积极开展区域协同立法工作，取得了丰硕的成果，既有省内协同也有省际协同，为区域协同发展及治理提供了坚强的法制保障。”西南交大地方治理研究中心研究员、四川省人大常委会立法专家杨道现说，今年新修改的立法法新增了区域协同立法规定，也提出了新要求，今后协同立法一定会更加深入推进。
但是，由于协同立法主体的独立性、区域发展之间的竞争关系及各自的功能定位和利益诉求不同等原因，实践中，协同立法也面临一些瓶颈和挑战。杨道现认为，一方面，要深化区域协同立法机制，在上级的指导协调下，按照区域发展实际需要，建立不同类型的协同立法模式及机制，比如有学者提出可以分为“松散型”“紧密型”及“共同型”等。另一方面，要加强立法后执法、监督等方面的协同。“立法的最终目的是为了实现‘良法善治’，因此，加强立法后的执法与监督尤为关键，如通过建立联合执法机制、统一自由裁量权标准等措施将协同立法实施到位。”
四川省人大城环资委在此前的立法调研中也发现，目前的流域协同立法，更多是强调对流域生态环境保护，对如何有效协调经济发展没有更多的体现或体现程度和力度相对偏弱。同时，在流域污染防治中，多依赖行政命令、行政处罚以及行政强制措施等单一行政手段进行环境治理，对发挥企业、公众等社会主体在环境治理中的积极作用探索不足。“这些都需要在以后的协同立法中予以研究解决。”四川省人大城环资委相关负责人表示。