跨乡镇土地怎么综合整治？ ——浙江全域土地综合整治经验研究
1
为何要跨乡镇整治
Breaktheadministrativeboundary
浙江是“人均收入领先”的经济大省，但也是“七山一水两分田”的资源小省。
四十余年来的高速发展，离不开“螺丝壳里做道场”的努力，也离不开土地要素的保障与全域土地综合整治的支撑：
2019年，浙江全域土地综合整治的试点春风袭来，成效斐然！
……
2022年7月，自然资源部同意我省开展跨乡镇全域土地综合整治试点，“浙”片地再成“改革热土”：
2022年11月，浙江省人民政府发布了《关于跨乡镇开展土地综合整治试点的意见》，浙江首批33个跨乡镇开展全域土地综合整治试点名单公布。
2023年1月，“实施跨乡镇土地综合整治工程”被写入2023年浙江省政府工作报告。
2月，全省跨乡镇土地综合整治试点工作座谈会、全省跨乡镇土地综合整治工程推进会如期召开。
……
“跨乡镇土地综合整治”的集结号已被吹响！
——为何小小的“整治”会引来大大的关注？
——为何浙江要咬定“整治”不放松？
——为何要选择“跨乡镇”这个载体？
2
过去怎么整治
Pastpractices
2.1 我国全域土地综合整治的政策与实践
为破解与永久基本农田相关的难题，2019年自然资源部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，在全国开展不少于300个全域土地综合整治试点，重点在永久基本农田、耕地面积和区位零星调整、节余建设用地指标流转、村庄规划同步编制等方面先行先试，其内涵也从单纯补充耕地转向农用地、建设用地布局优化及土地综合效益提升，并包含农田整治、市地整治、村庄整治、生态整治等多种类型，上海、四川、江西、湖北、湖南等省市均积极试点，浙江也是自然资源部全域土地综合整治试点的试点省。
2.2 我省全域土地综合整治的政策与实践
针对乡村空间布局无序、耕地分布碎片、土地资源利用低效化、生态环境退化等难题，浙江于2018年率先启动了以镇域或村域为单位的全域土地综合整治试点，浙江省政府办公厅也发布了《关于实施全域土地综合整治与生态修复工程的意见》，开展500个以上试点，实施村土地利用规划编制、农用地综合整治、闲置低效建设用地整治、生态环境整治修复、农村土地民主管理机制建立五大任务，重点在农用地、零星建设用地复垦与零星永久基本农田调整、村和乡镇土地利用规划同步更新、有条件使用规划新增建设用地预留指标适当扩大村庄建设用地规模、新增建设用地计划指标奖励、城乡建设用地增减挂钩并在减免相关规费等方面探索先行。
这种模式也在杭州、宁波等市积累了若干经验，并被全国推广，2021年浙江省委办公厅、省政府办公厅还印发《关于高质量推进乡村全域土地综合整治与生态修复工作的意见》，实施“3+X”模式的乡村全域土地综合整治与生态修复2.0版，包含村庄整治、农田整治、生态修复等3项基本内容，以及规划设计项目引领、耕地“三位一体”保护、未来乡村建设、农民合法权益维护、工程推进方式创新等X项特色内容。
伴随着全域全要素的国土空间规划持续推进，耕地保护、生态优化与城镇建设相互掣肘，多个行政层次与单元之间的差距也日趋明显。为进一步高效配置、节约集约利用土地资源要素，优化国土空间布局，推进高标准农田建设和粮食生产能力提升，促进农村人居环境优化、高效生态农业发展、农民增收致富，2022年省政府推进了一揽子试点与政策，浙江全域土地综合整治也进入了跨乡镇的新时代。同年12月，省自然资源厅还发布了《跨乡镇土地综合整治试点实施方案编制指引（试行）》，进一步明晰了技术思路。
3
浙江有何整治经验
Zhejiangexperience
3.1 浙江不同层级的全域土地综合整治探索
与单个乡镇、单个村庄相比，跨乡镇全域土地综合整治具有“县域引领，片区传导；集中显效，盘活低效；跨镇流转，跨域平衡；综合整治，三生融合；坚守底线，有序推进”等浓厚的浙江特征与时代气息。
其重点任务包括农用地优化提升、村庄优化提升、低效工业用地、城镇低效用地整治和优化提升、生态环境优化提升4方面，政策措施包括严格保护永久基本农田、优化国土空间布局、推进优地优用、完善低效工业用地整治和城镇低效用地再开发机制、加大资金整合力度、强化试点地区激励奖励6方面。
3.2 浙江不同地形的全域土地综合整治探索
丘陵地区全域土地综合整治要点
（1）突出“三生融合”的一体化思维。结合丘陵地区地貌特征，制定面向生态空间、生活空间、生产空间的空间规划蓝图、全域整治方案以及专项工程设计。
（2）强调“全域整治”的系统主界面。突出全域整治这一集成式政策工具箱的“主界面、主平台”地位，强化其“协同性、兼容性”，促进各类发展建设领域和各类事务管理条线的协同推进效率，如农业、自规、交通等。
（3）集成“条线协作”的多元模块群。对上落实政策性事务模块，如美丽乡村创建、景区村建设、传统村落保护、耕地保护任务落实、城乡风貌提升、生态环境保护等；对内集成面向社区人群的服务性事务模块，如农房建设、市政设施保障、水利工程建设、农业设施建设、公路和慢行系统建设等。
沿海地区全域土地综合整治要点
（1）多元素集合。充分挖掘沿海岸线、矿产等特色资源，实现海陆元素的集合。
（2）多要素集聚。通过具有沿海特色的高标准农田建设、低丘缓坡开发、宅基地整治等土地整治项目，最终达到田成方、林成行、渠相通、路相连的村用地结构布局，这与农业、规划部门的农业综合体建设、美丽乡村建设等具有目标一致性，实现要素的集聚。
（3）多政策集成。整合自然资源部门相关政策，结合新农村建设、农业综合体建设等相关政策，实现政策的集成。
平原地区全域土地综合整治要点
（1）农旅融合发展。在充分尊重平原地区农业生产的基础上，合理开发和利用旅游资源土地资源，所以开发的农业旅游休闲项目、配套商业项目、农业旅游基地为核心构架，形成整体服务品质较高的农业旅游休闲集聚区。
（2）建设用地空间治理。将废弃产业用地等农村低效建设用地按复耕、复绿、盘活、处置、腾退等类型分类整治，将产生的流量指标用于农村基础设施和农村新产业新业态发展用地安排，形成乡村建设用地新格局。
（3）乡土文化保护传承。通过科普教育形式传承传统耕作技术，收集农作器具中展示，展示地方农业品种、品牌利用特色景观发展乡村观光旅游。
（4）“三封闭”全流程管控。低效建设用地复耕实行搬迁农户、周转指标、项目资金“三封闭”管理，即对农户实行定点定位、整体搬迁，周转指标用于搬迁安置和异地调剂，项目资金用于拆旧复耕、安置建设和搬迁补助。
3.3 浙江全域土地综合整治的经验总结
可总结为“五个同步”
01村镇规划与工程设计的同步传导
02农用地与建设用地的同步调整
03城乡建设用地增减与增存的同步挂钩
04节余指标的同步流转
05经济、生态与社会效益的同步提升
4
全域全要素等深度下
未来怎么整治
breaktheadministrativeboundary
4.1 全域土地综合整治的背后是自然资源的整合
“全域整治热”的背后，是各类自然资源在城乡之间势能与动能的整合转化，建设用地势能犹如水库蓄容，流向哪片洼地，取决于交易成本是否足够低。
资源和附着之上的政策是否契合决定了交易成本高低，交易成本变化能助推城乡土地要素相对价格变化，进而形成“资源与政策契合——交易成本降低——城乡土地要素相对价格降低——吸引更多资源与政策契合”的循环。
因此，“全域整治热”的背后，是资源需求与政策定向供给的动态平衡。
01全域整治将自然资源让渡给效益最高的使用者，形成报酬递增的级差地租
通过改善同一土地空间生产力的自然与社会条件，形成自然力与资本生产率的等级差别性的级差地租，逐步折衷公共品进入的门槛成本和运维成本，并形成“土地生产力改善——公共品供给扩大——公共品供给成本递减——要素集聚成本降低——级差地租提升——公共品供给扩大”的循环。
因此，符合一定条件的农用地、建设用地之间地类调整，便是通过政策供给，把某一类资源让渡给了效益更高的使用者（如农用地调出、建设用地复垦等），进而释放这类资源的生产力价值，形成报酬递增的级差地租，推动健康持续的土地要素流动和自然资源整合。
02若突破帕累托最优的平衡，全域整治的红利就难折衷自然资源腾挪的成本
部分自然资源具有不可移动的特定区位，脱离特定区位，该资源的价值便会断崖式下跌（如自然山水等），表现为建设用地大幅调整割裂生态空间原有联系后，绿地只能“进城”在夹缝中求生存；抑或是频繁调入某类资源（如建设用地）超过平衡点，使经济价值远小于三生空间失衡带来的生态与社会成本，不仅偏离就近耕作等生产需求，造成农田抛荒与农村剩余劳动力流失的高生产成本锁定，也违背原住民居住改善与游客返璞归真的场所需求，使兵营式建设的高效率红利难折衷新社区人气不足、矛盾频发的损失，并难贴现生态恶化的维护成本。
03界定资源的价值边界，才能迈向全域整治的动态平衡
对城镇来说，“环境及其周边空间”是紧密联系的共同体，很难“就环境论环境”或“就空间论空间”将两者割裂开，任何一方价值提升都需要另一方能量转化，如建大新区等往往只顾“空间”一方，而未设计“空间”升值所需的“环境”（耕地、绿地等）能量转化路径以及成本利益分配机制，毕竟“环境-空间”地租价值平衡的打破需要更大的能量价值输入，因此城镇环境与空间品质提升很难一蹴而就，需要串联体系各环节的“环境-空间”一体化制度设计，这就需要评估各类自然资源资产所有权和使用权的价值边界。
4.2 嵌入国土空间全过程的全域整治规划与政策建议
基于自然资源公共品供给与级差地租的机理，单一要素、单一手段的土地整治已难解决综合问题，未来浙江全域土地整合整治不仅需要“整什么、整哪里”的要素支撑，更需要“先整什么、再整什么”的时序安排，以嵌入国土空间全过程，避免“为调永农而整治”的短视。
01建构全过程的“全域整治-国土空间”规划设计体系
明确全域整治规划与村庄规划作为国土空间详细类规划主平台之一的定位，藉此建构“1+1+X”的全域土地综合整治规划设计体系，强化城镇开发边界外非建设用地规划要素管控。
02集成多学科的自然资源价值潜力与全域整治绩效评估方法
选择分类制宜的指标体系，对各类自然资源本身及组合的价值潜力进行评估，形成“自然资源资产负债表”，为农用地、建设用地等不同地类的调入调出、流转提供依据，并可发展为动态考核整治单元总体和分项绩效的技术平台，为指标与资金奖励提供信息支撑。
03设计叠加式的全域整治政策与考核机制
基于实证动态调整全域整治的政策体系和激励约束机制，重点优化农用地、建设用地、生态用地等地类调整适用条件、增减增存挂钩、发送区接收区流转匹配等内容，明确“整什么、整哪里”的要素支撑，以及更“先整什么、再整什么”的时序安排。
5
结语
Conclusion
在空间资源竞争日趋激烈下，“全域整治热”就像一面镜子，折射出资源需求与政策供给不匹配的问题。
开展全域土地综合整治的跨乡镇片区作为重要的管控单元之一，已与控规单元、城市更新单元，一同构成了国土空间“控制线、指标、名录、政策、布局”“五级”传导下的重要一环，也是从自然资源从“整治”到“整合”的关键一步。
本文核心观点发表于“[1]余建忠，董翊明，田园，胡正．基于自然资源整合的浙江省全域土地综合整治路径研究[J]．规划师，2021（022）：037．”
（生态修复网）