纪敏 夏磊 | 我国住房制度演进历程：成效、问题及改革
改革开放以来，我国住房制度经历了市场化改革的巨变，住房产业、市场、财富快速增长。随着房价快速上涨，房地产投资属性过强日渐突出。中央提出“房住不炒”以来，市场渐趋理性。本文在回顾住房制度改革历程的基础上，分析取得的成效和存在的问题，对下一步深化住房制度改革提出建议。
一、住房分类及界定
住房制度是指与住房相关的法规政策的总称。首先是供应制度，即不同住房面向何种人群供给的规定。其次是要素制度，即不同住房供给的土地、财税、金融等要素的规定。按住房的产权属性及要素分类，我国住房可分为三类。
一是商品住房。商品住房产权私有，可市场交易，面向大多数中高收入者。据“七普”调查数据，城市家庭（不含镇）这类住房合计约1035万户，约占城市家庭住房总户数1900万户的54%。
二是保障性住房。保障性住房面向中低收入人群，包括廉租房、公租房、保障性租赁住房、保障性产权住房等。其特征是无产权或产权不完整。据“七普”调查数据，这类住房为149万套，约占城市家庭住房总户数1900万户的7.8%。
三是其他住房，如小产权房、军产房等。据“七普”调查数据，小产权房主要为自建房，数量约191万套，约占城市家庭住房总户数1900万户的10%。
二、我国住房制度演进历程
我国住房制度经历了从福利公房向住房市场化的巨变，呈现产权私有化、供给货币化、住房建设社会化的发展特征。
一是福利公房时代。住房被界定为“非生产性建设”，建设、分配由政府主导。福利公房在特定时期解决了城镇的大部分住房需求，但存在居住水平低、国家住房包袱沉重、分配不公等问题。
二是提租改革时期。1980年，邓小平指出住房要走商品化的路子。住房制度转向租金改革，公房提租出售与住房商品化萌芽。但囿于制度惯性，租金提升慢，居民购房积极性不高，改革效果有限。
三是出售公房改革时期。1994年国务院通过了《关于深化城镇住房制度改革的决定》，住房市场化改革正式启动。同期，明确土地所有权和使用权“两权分离”，建立住房公积金和贷款制度。但由于产权、交易、金融等不成熟，统一的住房市场尚难形成。
四是“九八”房改。1998年，国务院下发《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，住房市场化改革全面提速，房地产业日益成为国民经济重要支柱。同时要看到，“九八”房改在实践中注重市场，住房投资属性过强的问题逐渐突出。
五是“房住不炒”新时期。2016年中央提出“房住不炒”，住房制度改革不断深化。党的十九大提出，“要建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度”，住房制度改革进入新时代。2022年，房地产市场供求关系发生重大变化，中央提出，切实防范化解重点领域风险，促进房地产市场平稳健康发展。
三、我国住房制度改革的总体评价
实践证明，我国住房市场改革极大激发了住房生产力，为改善居住水平、推动城镇化发挥了重要作用。同时，复杂因素下，房价长期较快上涨、保障房供给不足、房地产财政化、金融化等问题突出，需进一步健全我国住房制度。
（一）住房制度改革的成效
得益于住房市场化带来的需求端产权激励和供给端产业化成长，我国居住水平显著改善、住房财富显著增长，房地产成为国民经济支柱产业。我国形成了全球规模最大、投入产出效率最高的住房市场。
（二）存在的问题
我国居住条件在总体大幅提升的同时，不平衡问题突出，房价涨幅长期超过居民收入增长，土地成本占比高，居民购房负担重，房地产业负债率高。
我国住房市场呈现的“高地价、高房价、高杠杆”、房企经营模式的“高负债、高杠杆、高周转”等问题，归结为一点，就是住房投资属性过强。制度成因上：一是土地和财税制度不健全。地方政府垄断土地供给，一次性获取土地收益，形成土地财政。二是住房保障制度不健全。保障房供地难以保障，质量差，社会资本参与动力不足。三是住房租赁制度不健全。租赁用地位置偏远，用地缺乏保障，尚未实现租购同权，市场发育不成熟。四是住房金融制度不健全。商业化融资管理制度不健全，资本市场不发达，融资风险过度集中于银行。五是预售等交易制度不健全。
预售制事实上异化为融资功能最强的房企“资金池”，极易引发金融风险以及社会民生等问题。
四、境外住房制度的经验教训
（一）住房保障制度不可或缺
住房保障制度是住有所居的重要来源和抑制住房投机的重要途径。德国和日本通过租约保障、租购同权、租金补贴等成功实施了租购并举，保障了租户权益。新加坡82%居民居住政府组屋，是“居者有其屋”的成功践行者。相反，20世纪80年代的英国和中国香港住房过度市场化，房价持续上涨，加剧住房困难。
（二）土地制度的弹性是基础
土地制度弹性是住房市场健康发展的基础。美国弹性的土地制度及自由的土地市场，土地供应灵活充足，能够随住房需求而有效调节。新加坡土地国有主导，政府强制征收，保障了组屋建设用地。然而，英国土地过度集中，供应缺乏弹性。香港土地供给长期不足，房价长期高位运行。
（三）必须健全房地产金融供给和审慎管理制度
房地产与金融密不可分。政府有责任对相关金融体系给予必要支持，通过货币政策、监管等手段，控制房地产金融杠杆风险。德国实行“先存后贷、公平配贷”的住房储蓄制度，机构专业经营，资金封闭循环。新加坡中央公积金制度保障了组屋建设。美国和日本却因住房和金融过度融合，带来了巨大金融风险。
（四）必须有健全的房地产税制
房地产税制是以鼓励居民自住、抑制投机为首要功能，是调节居住成本、房价以及收入分配的重要手段。德国实行均衡税制，交易环节征收重税，遏制投机；使用环节征收住房税，减少空置；保有环节仅征收土地税，鼓励持有。日本和我国香港重交易轻保有，土地税收制度助长了地产投机。
五、坚持和深化住房制度改革
与发达经济体相比，我国住房市场的高购房率、高空置率、高杠杆率，均反映出住房更强的投资属性。2016年以来，中央提出“房住不炒”，加快构建“多主体供给、多渠道保障、租购并举”的住房制度，为深化住房制度改革、推动形成房地产发展新模式指明了方向。
（一）坚持“房住不炒”是深化住房制度改革的前提
房地产发展新模式与“九八”房改一脉相承，是对实践中“投资属性过强”的系统性纠正。中央提出“房住不炒”以来，以健全房地产融资宏观审慎管理制度为突破，房地产市场的真实供求关系得以还原。从制度建设的长远利益出发，在守住不发生系统性风险底线的同时，坚持“房住不炒”，仍是需要坚持的另一条底线，也是深化住房制度改革的前提。
（二）健全与分类供应、市场和保障并举相关的土地、财税制度是根本
国际上看，住房解决好的国家，均可从住房体系中找到与其相匹配的供应渠道。我国“九八”房改在实践中走偏，除过度强调住房拉动经济作用外，还在于现有财税、土地制度与非商品房供应、租住市场激励不相容。实现中央提出的住房制度改革目标，需健全央地权责清晰、财力协调、区域均衡的财政关系和税收体系。鼓励地方政府逐步以房产税、土地出让年租制获取土地收益。同时，改革是一个渐近过程，还需要研究相应的地方政府收入补充渠道，助力房地产土地、财税制度改革。
（三）健全居住和投资属性相结合的住房金融制度
住房具有居住和投资属性。对居住属性而言，可进一步完善鼓励住房储蓄的税收、利率等制度，明确财政支持保障房投融资贴息等制度安排。对市场性住房供应，以商业可持续为基本原则，健全完善风险定价和房地产融资的宏观审慎管理制度。同时发展住房金融二级市场，健全REITs税制等，拓宽房地产股权融资渠道，满足正常房地产投资需求，为居民财富保值增值创造条件。
回顾我国住房制度改革历程，无论是“九八”房改思路，还是“多主体供应、多渠道保障、租购并举”的住房制度，目标都是实现住有所居、住有好居的美好生活向往。历史经验证明，住房制度改革是系统工程，需要在坚持市场化和房住不炒的原则下，不断适应需求总量和结构的变化，推进土地、财税、金融等住房要素改革，持续健全广覆盖、多层次、可持续的住房供应体系。
内容来源：中国房地产金融期刊
责任编辑：韩俊禹