余永定：应对产能过剩的政策选择
导读
壹 ||供给总量和结构的变化滞后于受宏观经济政策影响的要素投入的变化，如果需求的增加，不能导致供给的同步增加，就可能出现经济过热现象。
贰 ||通常情况下，只有当经济因供不应求，通货膨胀率上升并超过一定阈值时，政府才应该采取紧缩性财政货币政策。但是，经济中又存在大量“产能过剩”。既然如此，是不是应该采取紧缩性财政货币政策消灭“过剩产能”呢？
叁 || 一般而言，产能过剩是结构性问题、是不同产业部门产出或产能比例失调问题。结构性的产能过剩，应该依靠市场价格机制加以解决。当然，在这一过程中政府也可以通过产业政策、环保政策、节能政策等弥补市场手段的缺陷和不足。
宏观经济平衡中有三种状态：供求平衡、供大于求和供不应求。供不应求时，即经济处于过热状态时，物价上升（或通胀率上升）；反之，物价下降（或通胀率下降）。而决策者会根据物价的变动趋势（和就业状况）判断经济到底处于何种状态。
自2012年3月以来，中国PPI在大部分时间内都是负增长的。2012年5月，中国CPI增速跌破3%，并在此后近10年中一直徘徊在2%左右，2021年后更是围绕“零线”上下波动。按道理，当经济处于通缩或准通缩（PPI负增长、CPI低增长）状态时，决策者应该不难判断经济是处于有效需求不足（或总需求不足）的状态，从而实施扩张性的财政货币政策，刺激有效需求，使GDP实现同“潜在经济增速”相符的增长速度。
但是，在中国的语境下，当经济增速持续下跌、通货膨胀率处于极低水平时，宏观经济政策制定者往往还会问，造成这种状态的原因是“产能过剩”抑或有效需求不足？如果是有效需求不足，当然就会实行扩张性财政货币政策。但是，如果原因是“产能过剩”，决策者又应该采取什么政策呢？
宏观经济理论假定：在短期，制约GDP规模和增速的是有效需求。总量意义上所谓的“产能过剩”只不过是总需求不足的另一种表达方式。在经济学家凯恩斯之后，“资本主义社会的生产过剩”实际上说的就是有效需求不足。因而，只要出现“有效需求不足=生产过剩=产能过剩”时，政府应该采取扩张性财政货币政策刺激有效需求，提高经济增速，防止通缩。
经典的宏观经济学是静态的，不考虑跨期问题，是对现实高度简化的描述。事实上，当期的供给总量和供给结构是前期要素投入和“技术进步”的结果。经济增长理论假设在长期，供给是不受需求制约的，有供给就有需求（萨伊定律）。当然，这种假设也是对现实的高度简化。在现实中，前期要素投入创造的当期供给，无论从总量还是结构上都并不必然等于（未来的）当期需求（萨伊定律并不一定成立）。因而，如果当期需求无法调整，认为前期要素投入，特别是前期投资过度，造成了当期“产能过剩”也未尝不可。
一方面是“产能过剩”，另一方面是“经济下行”，决策者应该实行紧缩性还是扩张性的财政货币政策呢？
产能过剩的前奏
2008年全球金融危机爆发、中国出口锐减，这种情况可以描述为在供给曲线不变的情况下，需求曲线左移，均衡产出减少、均衡物价水平下降。2009年第一季度GDP增速仅为6.1%，CPI和PPI都进入负增长区间。为了抵消这种冲击，政府采取了扩张性财政货币政策，使需求曲线回到原来位置，从而使均衡产出（或增速）和物价（或通货膨胀率）恢复正常水平。但调整过度或调整不足的情况是经常发生的。
2009年，中国政府引入“四万亿元财政刺激计划”。扩张性财政货币政策的目的是通过刺激投资需求，特别是加大基础设施投资，以弥补外需减少造成的总需求不足。外部冲击和扩张性财政货币政策的实施意味着2009年中国的需求“矩阵”发生变化。而需求“矩阵”的变化，意味着下期（一年或数年后）供给“矩阵”的变化。例如，为了弥补当前有效需求不足，政府可以通过不同政策手段刺激不同类型的投资需求，不同类型投资需求对扩张性财政货币政策的反应快慢不同，增长的持续时间也不尽相同。
2010年第一季度，中国GDP增速高达12.2%，成功实现V型反弹（有基数效应因素）。由于2009年宏观经济政策的扩张力度过大和全球经济的快速修复超出预期，自2010年开始中国经济出现过热迹象。2011年中国政府实施了旨在抑制通货膨胀和资产泡沫的宏观经济政策。如果2011年财政和货币的紧缩使总需求与总供给恢复平衡，则物价和资产价格也应该能够逐渐恢复平衡。但作为2009年四万亿元刺激计划的结果，特别是由于2009年投资的不同构成部分所形成的供给对财政、货币政策的反应速度不同，2011年和2012年形成的供给“矩阵”出现了一些难以预料的变化。
事实上，2009年的四万亿元财政刺激计划，提高了消费者和投资者的信心，地方政府更是热情高涨，消费和投资需求急剧增加。在“四万亿”刺激下，2009年中国固定资产投资的增速高达30.1%，但固定资产投资中各个构成部分的反应并不相同。作为直接调控对象的基础设施投资增速在2009年9月份高达50%。全球危机伊始急速下跌的房地产开发投资增速也从2009年2月的4.9%的最低点迅速回升，于2010年6月达到后来再未超过的峰值38%。在“四万亿”期间，制造业投资增速的波动较小，2009年3月为27%，2010年9月降低到25%，2011年底为32.4%。对应于不同类型的投资，不同产业部门形成新增产能的时间也不尽相同。
供给总量和结构是要素投入，特别是投资的函数。供给总量和结构的变化滞后于受宏观经济政策影响的要素投入的变化，如果需求的增加，不能导致供给的同步增加，就可能出现经济过热现象。
例如，房地产投资增速从2009年3月份的4.1%，直线上升到2010年6月的38%，反映了这一时期市场对住房需求的增加。但2010年住房的供给取决于2008年或更早时间的房地产投资。实际情况是，在全球金融危机爆发之后，房地产投资增速一度从2008年6月的33.5%直线下降到2009年3月的4.1%。这样，2010年可供出售的住房一定小于正常年份。
与此同时，由于某些原因（如限购政策的放松、预期的改变等），2010年市场对住房的需求量明显增加。房地产市场的供不应求必然导致房价的上涨。2009年7月到2010年底，房价指数急剧上升近25%（2009、2010年两年70大中城市上涨10%左右）。中国宏观经济总体情况也类似：总供给增长赶不上总需求增长。于是，2010年CPI增速破3%，2011年3月进一步上升到5.4%。
2011年的《政府工作报告》明确提出，当年的主要任务是把通货膨胀率控制在4%以下。抑制通胀和房价上升成为2011年中国宏观经济政策的主要目标。
2011年财政赤字的缩减和新增信贷锐减导致投资增速下滑。基础设施投资增速由年初的13.4%下降到年底的6.5%；同期房地产投资增速由33%下降到28%。值得注意的是，在基础设施投资增速和房地产投资增速快速下降的同时，2011年底制造业投资增速却由2010年底的27%上升到32%。这一事实表明，不同投资类型对同一宏观经济政策的反应程度和反应速度是不相同的。
2012年，中国继续执行紧缩性财政货币政策。2012年伊始基础设施投资增速进一步下降，一度几乎负增长，年末才回升到13.7%。2012年房地产投资则由2011年的28%下降到16%。2012年制造业投资增速由2011年的32%降为22%。
应对产能过剩的政策选择
2012年，中国经济中出现了大量的“产能过剩”现象，钢铁行业的产能过剩尤为突出。产能过剩行业包括钢铁、光伏、电解铝、水泥、煤炭、平板玻璃、造船等等。国务院国资委研究中心研究人员表示，2012年的调查统计，产能过剩的状况分别是：钢铁21%，汽车12%，水泥28%，电解铝35%，不锈钢60%，农药60%，光伏95%，玻璃93%。
2012年3月开始，PPI连续54个月负增长，5月CPI增速破3%，2014年底破2%。在这种情况下应该采取扩张性财政货币政策才对。通常情况下，只有当经济因供不应求，通货膨胀率上升并超过一定阈值时，政府才应该采取紧缩性财政货币政策。但是，经济中又存在大量“产能过剩”。既然如此，是不是应该采取紧缩性财政货币政策消灭“过剩产能”呢？
为了回答这个问题，应该看到2012年PPI负增长和CPI低增长，有两个原因：第一，始于2009年和2010年的超常投资，但到2012年才形成的超常产能；第二，2010年和2011年，特别是2011年执行旨在抑制通胀的紧缩性宏观经济政策导致的有效需求减少。
2009年增加的投资，有些可能在数月之后、有些在数年之后变为新增产能。2009年以来，在极度扩张性财政货币政策刺激下投资增速-——特别是制造业投资增速——上升所形成的新增生产能力的增速，不会因为2011年开始的紧缩政策而减少——因为2011年的紧缩只能影响当年的有效需求和数年后形成的产能（或供给）。事实上，2009年—2010年大规模投资逐渐形成的新增产能，特别是制造业投资形成的产能在2012年还在增加。可以设想，即便2011年政府并未执行紧缩性的宏观经济政策，由于新增产能的相继形成，2012年通货膨胀压力下降，甚至完全有可能出现供大于求的状况。
2012年，政府继续推进宏观经济政策“正常化”。问题是，紧缩政策只能抑制当期的消费需求、投资需求和影响净出口，当期产能是当期宏观经济政策所不能改变的。
在2012年你可以为2009年“四万亿”有点刺激过度产生一丝悔意，但对于作为2009年投资结果的2012年的产能过剩，你却基本无能为力。
除非使用比较“简单粗暴”的方法，如强行关闭去“过剩产能”（如关闭高耗、污染的工厂等）、拒绝提供流动资金贷款等措施或政策，或执行扩张性财政货币政策刺激有效需求。当期的紧缩性宏观经济政策不但无法消除过剩产能，而且还会使产能过剩问题进一步恶化。
假定供给结构应该通过市场机制或某些结构政策改变。作为总量政策，宏观经济政策工具箱中并不包含可以解决当期“产能过剩”问题的政策手段。如果不考虑结构问题并假定总供给给定，“产能过剩”和有效需求不足就是完全是同一个概念。宏观经济政策只存在扩张、中性和收缩三种选择。解决“产能过剩”的方法只能是通过扩张性宏观经济政策，增加有效需求。
如前所述，当前的产能结构是由前期的投资结构决定的。2009年政府的政策引导和企业对未来的判断决定了2009年以及此后一段时间内企业的投资决策。投资决定一旦作出并加以执行，以后的产出结构，如2012年的产能和产能结构就基本决定了。由于未来的不可预测性，未来产出结构本身的某种失衡是难以避免的。例如，由于投入-产出表中技术系数矩阵的变化，某些产业之间的投入-产出关系将会出现失衡。“产能过剩”是结构性的，是指产业部门之间的供求失衡。如果产能过剩不是结构性的，换言之，如果供给“矩阵”中各个部门的投入-产出关系都处于均衡状态，那么这种产能过剩就是纯总量的产能过剩，而这种过剩其实就是有效需求不足。
对于已经成为既成事实的“过剩产能”，必须主要依靠市场价格机制和企业家的主观能动性来解决，如黄奇帆先生就曾倡议提高房地产建筑的钢铁使用率。而钢铁行业产能利用率下降、价格和利润暴跌正好说明市场机制在发挥调节作用。例如，2012年钢铁行业产能过剩严重：利润率只有0.04%，两吨钢的利润“不够买一根冰棍。”面对这种形势，钢铁企业自己会采取应对措施。只要地方政府不提供违反市场规律的激励措施，无须中央政府实施紧缩性宏观经济政策，假以时日，钢铁产能应该会自行调整，从而实现钢铁市场的供求均衡。
面对众多行业产能过剩和宏观层面总需求不足的局面，2012年政府虽然提出“扩大内需……是今年(2012年)工作的重点”，但仍然强调“调整政策力度，适时退出刺激政策，实施积极的财政政策和稳健的货币政策”。
可见，这里的“积极的”财政政策和“稳健的”货币政策是和“刺激政策”（或扩张政策）相对立的宏观经济政策，充其量是指中性的宏观经济政策。作为退出“刺激政策”的具体表现之一，2012年财政赤字率从2009年的2.8%降到了1.5%。2013年的《政府工作报告》对2012年PPI的负增长只字未提，只是表示，2012年在货币政策运用上，始终注意把握稳增长、控物价和防风险之间的平衡。可见，2012年在有效需求不足情况下，政府执行的是中性偏紧的宏观经济政策。
宏观经济政策难以影响已经形成的产能，但中性的宏观经济政策却不能使当期的有效需求产生足够高的增速。由于供大于求的缺口逐渐显现，2012年3月PPI开始负增长、5月CPI跌破3%。
2012年5月，国家发展改革委提前批准了一批基础设施投资项目，曾引发猜测。2012年下半年GDP增速由第三季度的7.5%回升到第四季度的8.1%。市场乐观情绪开始高涨，各国投行纷纷提高对2013年中国GDP增速预测。几乎所有金融机构都预测2013年中国GDP增速将维持在8%以上。汇丰银行甚至预测2013年中国GDP增速将达到8.6%。
但2013年政府继续坚持实施“积极的”财政政策和“稳健的”货币政策。2013年GDP增速目标为7.5%,低于2012年的实际增速7.7%。2013年尽管“经济持续下行”，但政府依然坚持“不采取短期刺激措施，不扩大赤字，不超发货币，而是增加有效供给，释放潜在需求”“保持总量政策稳定”。“增加有效供给”大概是指要消除没有市场需求的产能——依然是“去产能”，至于“释放潜在需求”是什么意思，局外人就不得而知了。2013年应该是转变市场预期的一年。但是，可能是由于住房价格指数飙升，政府并未在2013年执行扩张性财政货币政策，以巩固2012年第四季度以来经济反弹的态势。2013年GDP增速为7.7%，明显低于年初的市场预期。
应该承认，在2011年和2012年，判断中国应该执行什么样的宏观经济政策并不容易。2013年的情况也是如此。现在来看，如果当时能把通货膨胀率锚定在某个水平，如3%—4%，作为宏观经济目标，如果当时政府针对通货膨胀率的下降，特别是PPI的持续负增长，而不是针对产能过剩的状况，实行扩张性宏观经济政策，中国后来的增长情况可能会有所不同。
政府在2014年—2015年继续延续2013年的政策，2014年中国GDP增速仅为7.4%。伴随经济增速进一步下降，人民币汇率出现贬值趋势。2015年中国股市、房市和汇率纷纷下跌，形成中国多年来未见的严峻局面。2015年GDP增速进一步下跌到7%。中国经济走向出现“通缩-债务”恶性循环的可能性引起了担忧。
2015年底提出“供给侧结构性改革”，在适度扩大总需求的同时，去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板。“三去一降一补”成为此后宏观经济政策的指导方针。“去产能”再次被放在首要位置。2016年《政府工作报告》提出“适度扩大总需求”，但宏观经济政策的基调仍然是“继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策”，坚持不搞“大水漫灌”式强刺激，而是依靠改革创新来稳增长。虽然财政政策力度加大，赤字率上升到3%，但增加的财政赤字主要用于减税降费。2016年GDP增速进一步下降到6.7%。关于“供给侧结构性改革”问题，本人在2016年6月曾做过详细讨论（《“供给侧结构性改革”不是大杂烩》，《财经》），这里不再赘述。
2017年计划GDP增速6.5%，居民消费价格涨幅3%左右；继续实施“积极的”财政政策和“稳健的”货币政策，赤字率依然为3%，财政赤字依然主要用于减税降费。2017年重点工作任务中的第一条是“三去一降一补”，“去产能”依然摆在突出地位。2017年GDP实际增速为6.9%。
2017年PPI由上年的下降1.4%转为上涨6.3%，结束了自2012年以来连续5年的下降态势。涨幅较大的行业包括石油和天然气开采业、煤炭开采和洗选业、黑色金属冶炼和压延加工业。但PPI的上涨并非需求增加的结果，而是同环保要求强化和国际油价冲击有关。这种上升是供给冲击的结果，不是紧缩性宏观经济政策所能解决的。
2018年政府继续实行“积极的”财政政策，赤字率为2.6%。货币政策依然保持中性，坚持不搞“大水漫灌”式强刺激。2018年宏观经济政策出台的目的是“适度扩大总需求”和“化解过剩产能”。2018年全年GDP增速为6.6%。CPI同比增速2.1%，四年来首次突破2%；PPI全年同比增3.5%。
2019年政府继续实施“积极的”财政政策和“稳健的”货币政策，赤字率为2.8%；货币政策依然是不搞“大水漫灌”，保持流动性合理充裕，缓解民营和小微企业融资难融资贵问题，降低实际利率水平。2019年《政府工作报告》仅一次提到“稳定国内有效需求”，没有提及产能过剩和供求缺口之类的概念。2019年GDP增速比2018年又显著下降，为6.1%。2019年的PPI和CPI增速分别为-0.3%和2.9%。
各归其位
中国面对的经济问题错综复杂。这些问题包括增长方式问题、经济发展问题、产业政策问题、收入分配问题、就业问题、物价问题、国际收支平衡问题、需求结构问题、财政和货币政策问题、公司治理问题、金融监管问题、金融深化和自由化问题、人口问题、社保问题、产业组织问题、区域经济问题等等。在讨论短期或长期经济增长问题时，为了方便，经济学家则往往把相关问题分为两大类：结构改革（structuralreform）和宏观需求管理（或调控）。凡无法用宏观经济政策解决的（增长）问题就称之为结构问题。而为解决结构问题进行的改革则称之为结构改革。
结构改革和宏观调控是两个领域的不同问题，解决两个领域中的问题有各自的政策工具。宏观经济政策无法解决结构问题，反之亦然。一般而言，产能过剩是结构性问题、是不同产业部门产出或产能比例失调问题。结构性的产能过剩，应该依靠市场价格机制加以解决。当然，在这一过程中政府也可以通过产业政策、环保政策、节能政策等弥补市场手段的缺陷和不足。
有人指出，“解决中长期经济问题，传统的凯恩斯主义药方有局限性，根本之道在于结构性改革”，此言不差。但凯恩斯主义的宏观需求管理从来就不是用来解决中长期结构性问题的。同样，通过各种结构性政策解决产能过剩问题并不妨碍执行扩张性财政货币政策，刺激经济增长，防止经济硬着陆。当然，宏观经济政策也不是与产能过剩无关。在制定当年宏观经济政策时也应该充分考虑这种政策在未来会导致何种产能结构的形成。
宏观经济政策的方向是建立在宏观经济是处于总需求不足还是经济已经过热（总需求大于总供给）状态的判断基础之上的。在短期（当期）应该假定总供给（产能）是给定的；假定总需求给定，并在此基础上判断产能是否过剩这样一种思考方式是错误的。错误的判断必然导致错误的宏观经济政策，并导致经济增长的螺旋式下跌。宏观经济处于总需求不足还是已经过热（总需求大于总供给）状态？判断真伪最终要看物价水平是否出现普遍、持续地上升还是普遍、持续地下降（或通胀率增长长期保持极低水平）。
或许，中国也应该实行盯住通货膨胀率的宏观经济政策了。
2022年底中央经济工作会议明确提出“总需求不足是当前经济运行的突出矛盾”。2023年《政府工作报告》明确：“有效需求不足”是“突出矛盾”。无疑，这一判断是完全正确的。2023年可能是中国宏观经济政策的重要转折点。只要抓住主要矛盾和主要矛盾的主要方面，以更大的勇气和决心，以只争朝夕的精神落实2022年底中央经济工作会议精神，实行扩张性的财政货币政策，中国必能走出已经超过10年的“L型增长”困境。
（作者系中国社会科学院学部委员，中国社会科学院世界经济与政治研究所原所长）