第一财经研究院：解读构建碳排放双控方案——从顶层制度设计推动“双碳”目标驶入快车道 | 可持续+
8月2日，国务院办公厅印发了《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》（下称《工作方案》），旨在建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制，加快构建碳排放总量和强度双控制度体系，为实现碳达峰和碳中和目标提供坚实支撑。
为循序渐进推动我国碳排放双控制度体系的构建，《工作方案》设定的三阶段目标以2025年和2030年为分界点，第一阶段是从现在到2025年，第二阶段是“十五五”时期，第三阶段是2030年碳达峰以后。
《工作方案》的发布为全国范围内实施碳排放总量和强度双控制提供了明确的政策指引和实施路径，表明我国已经驶入“双碳”目标的快车道，同时也为全球气候治理贡献了中国力量。我们从背景及意义、核心内容和未来趋势等方面对《工作方案》进行了剖析与解读。
1.背景和意义
气候变化问题日益严峻。2024年以来，多国遭受了超过50℃的极端高温侵袭。这种极端高温会严重影响人类健康，提升人们患心血管病、呼吸系统疾病和肾脏疾病的风险。相关报道指出，尽管在50℃的高温环境中人类能维持生命，但具体能在这样的条件下生存多久，目前尚无定论。
全球变暖已威胁到人类的生存，应对气候变化刻不容缓。我国作为碳排放大国，积极承担起减排责任，致力于推动绿色低碳发展。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》提出，健全绿色低碳发展机制。
在此背景下，《工作方案》的出台贯彻落实党的二十大报告和二十届三中全会的要求，标志着我国在生态文明建设、推动绿色低碳发展方面迈出了更加坚实的步伐，对实现“双碳”目标以及加快经济社会系统性转型具有重要意义。
能耗双控指的是控制能源消耗总量和强度。1980年，《关于逐步建立综合能耗考核制度的通知》发布，我国开始逐步确立能耗强度考核制度。“十一五”以来，我国以能耗约束性指标为核心，实行强制考核。“十三五”期间，我国对能源消耗提出更严格的要求，由能耗强度单控提升为能耗强度和总量双控。
碳排放双控就是控制温室气体排放的总量和强度。2009年起，我国提出实施碳排放强度控制目标。自2020年提出“双碳”目标以来，我国构建了由《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》和一系列配套政策组成的“1+N”政策体系。
2023年7月11日，中央全面深化改革委员会第二次会议审议通过了多项方案和意见，其中一条是《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》。2024年1月11日，《中共中央国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》再次强调，推动能耗双控逐步转向碳排放总量和强度双控，加强碳排放双控基础能力和制度建设。
在“双碳”战略下，能耗控制的局限性逐步显现。能耗控制不仅包含化石能源，也包括可再生能源及核能等非化石能源，控制能耗的同时也制约了可再生能源的开发利用和相关地区和企业的经济发展。此外，能耗控制对我国各地区资源禀赋的考量有所欠缺，例如部分地区煤炭资源丰富，部分地区太阳能、风能富集，各地区用能结构不同，控制能耗会存在“一刀切”的情况。
随着气候危机和能源短缺问题不断加剧，从能耗控制转向碳排放控制成为大势所趋。碳排放控制相比能耗控制要求更为严格，可以说在一定程度上包含了能耗控制要求。控制碳排放不仅要控制由能源排放的温室气体，也要控制非能源导致的温室气体排放，如工业过程产生的碳排放，以及农业生产导致的碳排放等。此外，控制碳排放也可以使风能、太阳能、生物质能等可再生能源不再受限制，得到进一步发展。
《工作方案》有助于推动能耗双控向碳排放双控全面转型，加快形成减污降碳的激励约束机制，同时有利于优化产业结构，促进绿色低碳发展，实现经济社会可持续发展。该文件的出台意味着我国在推进碳达峰、碳中和目标方面又迈进了关键一步，对于推动产业结构优化、能源结构转型、提升绿色低碳技术创新能力，以及构建绿色低碳循环发展的经济体系等具有重要的战略意义。
2.核心内容
《工作方案》设定了三阶段目标，具体内容围绕国家规划、地方制度、行业机制、企业制度、项目评价、产品体系等方面展开，并提出了组织实施的方式，对构建碳排放双控制度体系进行了系统部署。
（1）阶段目标
《工作方案》的目标是从能耗双控转向以碳排放总量控制为主，在阶段设置安排上，遵循循序渐进安排，存在着以碳排放强度控制为主的中间阶段目标。具体来看，“十五五”期间以碳排放强度控制为主，总量控制为辅，而碳达峰后，要求以总量控制为主，强度控制为辅。
强度控制的方式意味着要在单位国内生产总值的碳排放量方面下功夫，通过提高能源利用效率、优化产业结构、推广低碳技术等措施，实现碳排放强度的下降。
总量控制是为了有效遏制碳排放增长的趋势，确保如期实现“双碳”目标，并且要实现经济发展与碳排放增长的脱钩，即在保持经济增长的同时，逐步减少碳排放。
《工作方案》所确立的目标有助于推动我国经济社会发展全面绿色转型，构建起绿色低碳循环发展的经济体系。
（2）重点任务
《工作方案》加强对碳排放双控制度体系建设的总体部署，制定相关政策和标准，把碳排放指标纳入国民经济和社会发展规划，并在“十五五”期间将碳排放强度降低作为约束性指标，不再约束能耗强度。
将碳排放强度降低作为约束性指标，而不再对能耗强度进行限制，凸显了我国对碳管理的重视程度上升，也表明我国在应对气候变化方面的策略正在从单纯的提升能源使用效率，转向更加全面和系统的碳排放管理体系。
地方政府要根据国家政策要求，结合省市实际，细化碳排放双控指标，建立地方碳排放目标评价考核制度，推动省市两级建立碳排放预算管理制度。
《工作方案》中的要求体现了因地制宜的策略。地方政府在制定和实施这些制度措施时，需要充分考虑本地区的经济结构、能源使用情况和发展需求，以确保政策的实施既符合国家总体要求，又能适应地方实际情况，从而促进地方政府实现碳减排目标的主动性和创造性。
《工作方案》指出，电力、钢铁、有色、建材、石化、化工等工业行业和城乡建设、交通运输等领域为重点行业，要完善重点行业领域碳排放核算机制和建立行业领域碳排放监测预警机制。
我国早期发布的一些行业碳排放核算指南已有很长一段时间未更新，其中的排放因子等参数都较为陈旧，一些重点行业的技术工艺、能源结构等都出现了较大的变化，导致旧版本无法适应现在的实际生产情况。《工作方案》将进一步完善重点行业领域碳排放核算机制，加快重点行业相关指南的推出，确保其实用性和适用性。
《工作方案》要求完善企业节能降碳管理制度，并发挥市场机制调控作用。其中，市场调控机制包括全国碳排放权交易市场、全国温室气体自愿减排交易市场以及绿证交易市场。
对于全国碳市场，目前仍只有发电企业参与，尚未纳入其他重点行业企业。生态环境部目前已出台电力行业、电解铝行业以及水泥行业相关温室气体排放、报告及核查指南。随着《工作方案》的推行，其余重点行业相关指南的完善将加快，碳市场扩容也将提速。对于自愿减排交易市场，2023年10月，我国发布了首批温室气体自愿减排项目方法学，有造林碳汇、并网光热发电、并网海上风力发电以及红树林营造。2024年7月30日，生态环境部办公厅发文对第二批方法学公开征求意见，包括煤矿低浓度瓦斯和风排瓦斯利用、公路隧道照明系统节能。《工作方案》将进一步加快其余自愿减排项目方法学的出台。
《工作方案》提出，固定资产投资项目节能审查将纳入碳排放评价，温室气体排放管控将纳入环境影响评价。
通过在项目节能审查中引入碳排放评价和管控，有助于从源头上控制碳排放。同时，通过制度化的管理，确保新建项目在设计和运营过程中充分考虑环境影响和碳排放问题，从而推动整个产业链向低碳、环保方向发展。
加快建立产品碳足迹管理体系也是《工作方案》中的重点任务之一，包括制定发布产品碳足迹量化要求通则等国家标准，加快建设全国温室气体排放因子数据库和制定产品碳标识认证管理办法等。
产品碳足迹管理体系旨在全面追踪和计量产品从原材料采购、生产制造、运输分销、使用到废弃处理的全生命周期碳排放量。加快建立产品碳足迹管理体系，不仅有助于企业提升产品环保性能，增强市场竞争力，还能引导消费者绿色消费，促进社会形成低碳生活方式。
3.未来趋势
（1）碳排放要求更为严格
随着《工作方案》的发布，各层面将出台并执行一系列法律法规及相关制度，碳排放要求将愈发严格。与此前相比，今年出台的一些文件在要求上已有所提升，有着更加严格的监管和执行力度。例如，自2024年5月1日起施行的《碳排放权交易管理暂行条例》与旧版相比，对数据弄虚作假和未履约的企业等都增加了处罚力度。《工作方案》出台后，各类文件中的碳排放相关要求将更为严格，从而确保碳排放双控落实到位，为绿色低碳转型提供强有力的政策支持。
（2）可再生能源进一步发展
在《工作方案》的推动下，可再生能源将迎来进一步的发展。由于政策重心转向碳排放控制，不再单纯限制能耗，企业将更倾向于使用风电、太阳能、生物质能等可再生能源，相应的投资力度也将不断增强。通过对高能耗、高排放的落后产能实施严格的限制和淘汰，为清洁、高效的产能腾出市场空间，进而促进我国能源产业链的转型和能源结构的优化。
（3）新质生产力发挥作用
新质生产力将发挥越来越重要的作用。《工作方案》实施后，新技术、新工艺、新材料等创新成果将被广泛应用于各行各业，从而实现碳排放双控的目标。数字化、智能化的技术等新质生产力对提高生产效率、降低碳排放具有显著效果。例如，采用数字孪生技术可以模拟和优化生产流程，发现并解决潜在的能耗和排放问题。再比如，采用数字化平台帮助企业掌握碳排放数据，对重点碳排放行业的产品工艺流程进行碳足迹核算与碳排放管理等。通过对这类新质生产力的深度应用，企业能够在确保生产效益的同时，有效减少碳排放，实现绿色可持续发展。
（本文题图来源：视觉中国）
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文|刘慧雯第一财经研究院研究员