宋亚平专栏(第18期)｜中国农业发展困境与挑战系列之六：进退兴衰——关键在尊重规律
来源：蒙格斯报告
进退兴衰——关键在尊重规律
农业是一个非常复杂且特殊的产业经济领域。在农业问题上，这种复杂性和特殊性，就像豆腐掉到灰里边去了一样，吹也吹不得，碰也碰不得，打更打不得。当前，怎样保护农业的产业安全，怎样让农业生产走出窘境，更好地发挥其综合效能，特别是一、二、三产业的融合发展，以带动农民增收和农村进步，并为国民经济健康、协调、可持续发展奠定坚实基础，同时也为现代农业的要素成长开辟道路，是摆在各级党委、政府领导人面前无法回避的严峻挑战，考验着我们决策层的能力与智慧。
按常理讲，中国现有耕地面积18亿至20亿亩，就算以平均每亩年产500公斤粮食（分类收获两季）计，其总量绝对大大地超过联合国粮食计划署公认的人均370公斤的安全标准，不仅养活全国将近14亿人口毫无问题，而且还可以“周济”那些正处在饥寒交迫境地中的“第三世界”国家的人民。
但是，我们的头顶上为什么老是悬着个“粮食安全”的警钟呢？原因就在传统的粮食安全观对我们形成的严重束缚和长期贯彻“以粮为纲”方针路线时产生的负面作用。
毛主席当年讲过：“手中有粮，心里不慌”。要做到手中有粮，就必须“以粮为纲”。然而在粮食生产经济效益很低甚至还要赔钱的形势下，依靠行政手段硬着头皮抓粮食生产很难达到保障安全的目标。同时，由于没有摸准农民的“兴奋点”，政策挠不到“发痒”的地方，遂使得产品结构调整、科学技术进步、基础设施建设、生态环境保护等方面也严重缺乏驱动力。在当前的大部分农村，复种指数与复种面积不断下降，精耕细作变成广种薄收，甚至经常任意抛荒不种的现象随处可见。这种状况不改观，“粮食安全”问题便永远是一把挥之不去的“达摩克利斯之剑”。
为了解决这个难题，国家在2002年农村税费改革的基础上又于2006年开始相继实施了良种补贴、粮食直补、农资综合补贴和农机购置补贴政策，这就是我们通常所说的农业“四项补贴”政策。凭良心讲，这些年来中央政府高度重视农业生产，“四项补贴”的数额不断增加，2014年已经达到了1600多亿，支持力度不可谓不大。
尽管政府克服财政困难，掏出真金实银也不算少，但落实到各个地方来说则具有撒“胡椒面”的特征，平均花在每亩土地上的各种直补资金即“四补贴”加起来也仅为100多元，用湖北农民的话形容，仅值“半两茅台酒钱”。针对这个情况，农业部部长韩长赋在2014年“两会”期间宣称，“应该继续增加对农业的补贴。欧美国家是40%，我们的直接补贴占到农民的收入只有3%左右。无论按照我们的国情、政策还有WTO的要求，我们都有很大的补贴空间。”
韩部长的“三农”情怀让很多农民深为感动，但问题在于政府的“四项补贴”政策不仅仅表现为钱太少，刺激性不足，而且发放错位，针对性不强。传统的搞法是完全按照农民在第一轮或第二轮土地承包时所分配的土地面积发放，基本上不管你实际上种不种粮，或者到底种了多少粮，皆可以田亩计数平均领取，从而成了一种普惠性质的福利待遇，体现的只是“皇恩浩荡”的精神价值。故一些老百姓并不把它当回事儿。
近年来各地方的实践结果反复证明，在农业生产资料和农村生活资料都在齐唱“涨价”歌的情况下，这项政策的确不足以充分调动和广泛发挥大多数农民从事农业生产的积极性。
这些客观存在的矛盾与问题怎么通过改革创新加以解决和完善，让国家的财政补贴政策及其发放办法真正能够达到“精准”凑效和切实起到有力促进农业生产繁荣发展的积极作用呢？通过我们的观察和分析，建议最好是把此前分开执行的“良种补贴、粮食直补、农资综合补贴”实施合并，统一改称为农业“综合补贴”。关于此项建议，目前在很多地方已经被政府纳入了政策体系之中。
在补贴发放的办法上，建议根据农民群众最终销售给了国家多少自己生产的粮食来计算综合补贴款，并在有效监管的前提下委托各地关联机构包括收储单位、加工企业在粮食流通领域具体发放。当然。这对于本来就诟病多多的政府监管来说，如何防范贪污腐败，保障公平正义，做到高效优质，确实也是一个极其严峻的挑战。
考虑到分田到户之后生产资料细碎化的具体实际，我不主张农机购置补贴与承包土地紧密挂钩，因为平均每户几亩多耕地，且分散在各个不同的地方，没有必要让家家户户去购置并不算廉价的各种农机具，否则便是国家资源的极大浪费。怎么办，政府应该重点支持那些愿意从事社会化服务的机构与专业大户们集中购置符合本地农业生产实际的相关机械，让他们对周边农户进行专业化服务。
关于农业“综合补贴”的标准，估计得根据各地农村的实际情况而定，不能在全国范围内简单地搞成“一刀切”。我认为，底线就是必须保证农民可以凭借种粮卖粮（并以此为价格基点推算到国家所需要引导的其他农业生产领域）来达到“小富”水平。
所谓“小富”，不是可以发财的程度，而是指那些留在农村的农民群众通过从事农业生产所获得的家庭经营纯效益，能够与外出打工者的纯收入水平基本持平。倘若能够达到这个标准，我估计会有一定比例的农民至少是多数第二代农民群众愿意留在农村务农，从而有利于形成农业繁荣、农民增收、农村进步的良性循环。
举个例子，现在全国农户户均耕地为5.7亩，以南方的农村和农民为测算对象，栽种袁隆平先生发明的杂交水稻，正常条件下每亩平均产量（两季）为1500市斤，可以收获近9000市斤粮食。如果每100市斤的市场销售价格加上国家的粮食补贴，总值能够实现300元的话，毛收入则可以达到2.7万元。如果再能够充分利用好土地资源，生产一些其他季节性农作物如油菜、芝麻，西瓜，加上种点蔬菜、养点鸡鸭和两头牲畜等，刨开生产成本，夫妻两个人一年辛苦下来，总额可以达到3.6万—4.32万元。也就是说，人均纯收入每个月约为1500—1800元，年均为18000—21600元。需要注明的是，此假设以我2014年所测算的币值为不变价。
2015年4月间，我曾专门就此方案在武汉市向中建三局三公司“打工”的249位农民工发放过抽样调查表，填报的结果是57%的人表示愿意选择留在家里从事种田。2016年春节期间，我向赤壁市茶安镇云台山村4、5两个小组回家过年的农民工发放同一张表格，愿意选择留在农村种田的比例更高，达到68%。尽管务农收益水平仍然不算高，但可以照顾家庭，赡养老人和教育孩子，社会综合收益所体现出来的优越性要比背井离乡外出打工大得多。
实施这个方案的最大难度在哪里？我认为不在于当前农产品价格“天花板”的压制，而在于担心政府对大幅度提升粮食收购价格所形成的财政压力承受不起。总量如果数量太大，超出国家财政支出承受的限度便必然导致没有可操作性。以稻谷为例，2014年，经国务院批准，早籼稻、中晚籼稻和粳稻最低收购价格分别为每100斤135元、138元和155元，（实际上，绝大多数地方2015年秋收以来的粮食收购价格均大大低于这个水平）。如果提升至300元，国家的财政补贴负担将增加1.5倍。
我没有掌握全国粮食商品化率的准确数据，但我觉得，虽然2019年全国粮食总产量已经达到66384万吨（13277亿斤），但刨开各种因素，估计最后成为商品粮真正能够进入流通市场的数量占比一般不会超过50%。同时，在流通加工领域，大部分粮价“压力”也还将会通过各种市场通道合理分流，真正由政府以财政补贴的形式直接负担的数额并不会很多。就像当年燃油价格改革一样，开始也担心政府财政补贴难以承受，后来事实证明是虚惊一场。
还有人担忧，农产品特别是粮食收购价提升之后，与粮食相关联的食品价格肯定要随之水涨船高，必然会对广大城市居民的生活产生连锁反应并形成巨大冲击。其实，就算每50公斤稻谷价格上涨至300元，拆合到每公斤大米的价格则也只为4.3元，仅与一支可口可乐的零售价格相当。如果再把加工、流通环节费用加上去，每公斤大米的市场价格最多不超过10元。这个价格水平对绝大多数城市居民当前的生活冲击不会很大，因为2019年，全国城市居民的人均可支配收入已经达到了42359元。
据国家统计局的信息，目前我国城市居民的恩格尔系数仅为35.7%。居民收入中真正用于吃饭的钱，所占的比重已经越来越小了，一般的城市居民都基本上能够消化。同时，由于食品消费结构的调整和食品消费质量的提升，2010年，城市居民人均购买大米67.09公斤，几乎只有1957年人均购买大米167．2公斤的一个零头了。现在又过去了10年，比例应该在进一步下降。如果50公斤稻谷（可产35公斤净大米）卖300元，而且中间流通环节控制得比较好的话，每公斤大米的零售价格完全可以保持在10元左右。购买67.09公斤大米的开支为680元，尚不到2019年中国城市居民全年人均可支配收入42359元的2%，远不及每年CPI的整体增长速度。
当然，我们也要冷静地看到，改革开放以来，国家对农产品曾经先后采取过几次大幅度提价的政策措施，但各种非农产品的价格也马上巧立名目地跟着“搭车”上涨，最后结果是农业与非农产业的比较利益不仅没有缩小，反而更加猛烈地扩大。同期城乡居民的收入差距也随之进一步被拉开。历史反复证明，如果控制不当，农产品即使以提高财政补贴的形式来操作，也很难有效地促进农业增效和农民增收，却很容易为非农产业“趁火打劫”扰乱物价提供契机，形成“种瓜得豆”的尴尬局面。我觉得，管好此事应该不难，“拷问”的是国家的社会治理体系与治理水平。
因此，我们既不能由于有上述风险就因噎废食而不敢改革创新，又要高度重视、精心策划、妥善操作，科学运用市场经济这一只“看不见的手”和政策调控这只“看得见的手”，通过综合协调与系统发力，坚定不移地从源头上放开搞活农业生产，从根本上调动和发挥农民的积极性，努力开创一个在繁荣农业生产的过程中解决农民增收，在农民不断富裕的过程中推动农业农村发展的新局面。
总而言之，农业是一个非常复杂的经济领域，如何防治农业的凋敝、农民的贫穷与农村的衰败，显然需要从生产力到生产关系等各个方面去共同努力，形成一个相互支撑、相互呼应、相互促进、相得益彰的系统工程。我在这里谈到的利益问题，理所当然地也是个不能忽视的要素。司马迁早在2000多年前就讲过：“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往”，何况今天的农民群众！
因此，我至今仍然顽固地坚持自己的看法：“明天谁来种田”实质上是个伪命题。只要从事农业有利可图甚至可以发财致富，就永远会有人对其领域保持高昂的积极性，即使国家法律明确规定不得擅入，也会有人像贩毒一样冒着生命危险去搞农业。
所以，加大国家对农业产业的财政支持，正确引导农民通过发展农业生产来获得与非农产业收入具有相对可比性的合理收入，从而既能够促进农业繁荣、农民富裕、农村发展的良性循环，又能逐步缩小城乡劳动者的收入差距，从而为统筹城乡一体化发展不断地创造条件。我认为，这很可能是解决农业、农村、农民问题的一个重要的现实途径，也很可能是一个长久有效的办法。
宋亚平
宋亚平，湖北省社会科学院原院长、党组副书记、研究员，政协湖北省第十二届委员会常务委员会委员、文化文史和学习委员会副主任，著名“三农”问题研究专家。出版了《湖北地方政府与社会经济建设（1890-1911）》《中国早期现代化研究》《咸安政改：那场轰动全国备受争议的改革自述》《出路》《湖北新型城镇化转型与治理研究》等专著，主编《湖北经济社会发展年度报告》。科研成果多次获国家部委奖、省委调研成果奖、省政府发展研究奖等。2008年当选“中国改革开放30年风云人物”。
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