专访董煜：投资与消费不是此消彼长的关系，扩内需关键是提升投资效益丨中央经济工作会议深解读

21世纪经济报道记者周頔北京报道

12月11日至12日，中央经济工作会议在北京举行。会议总结了2024年经济工作，分析当前经济形势，并对2025年经济工作进行了部署。

会议强调，要进一步全面深化改革，扩大高水平对外开放，建设现代化产业体系，更好统筹发展和安全，实施更加积极有为的宏观政策，扩大国内需求，推动科技创新和产业创新融合发展，稳住楼市股市，防范化解重点领域风险和外部冲击，稳定预期、激发活力，推动经济持续回升向好。会议重申要打好政策“组合拳”，提出把经济政策和非经济性政策统一纳入宏观政策取向一致性评估，统筹政策制定和执行全过程，提高政策整体效能。

如何看待中央经济工作会议部署的宏观政策力度？怎样理解将“监管”纳入宏观政策取向一致性评估？在加力扩围国内需求的大背景下，该怎么平衡投资与消费的关系？

针对上述问题，清华大学中国发展规划研究院常务副院长董煜接受了21世纪经济报道记者专访。他指出，2025年的宏观政策还会保持相当的力度，具体规模要到明年“两会”才能揭晓，当前要避免“唯数字论”对宏观政策理解的误导。

谈及全方位扩大国内需求，董煜表示，中央经济工作会议部署中低收入群体增收减负，提升消费能力、意愿和层级的同时，也部署了“适度增加中央预算内投资”“加强财政与金融的配合，以政府投资有效带动社会投资”等措施，表明了在提振消费的同时，也要更加重视投资拉动内需的关键作用。明年在多个领域是有较大投资需求的，关键是要在提升投资效益上下功夫。要积极落实投融资新机制，给民间资本提供更多投资机会，鼓励民间资本更多参与国家重大项目建设。

要避免“唯数字论”对宏观政策理解的误导

《21世纪》：中央经济工作会议提出“要实施更加积极有为的宏观政策”，怎么理解这个“积极有为”所代表的含义？目前市场上对宏观政策的规模力度有很多猜测，你是否有具体数字上的预判？

董煜：针对一段时间以来经济运行中的新情况新问题，今年9月中旬，中央统筹多部门加力推出一揽子增量政策，推动经济持续回升向好。有关部门同时也强调了“统筹今明两年政策衔接和工作衔接”，这预示着2025年的宏观政策还会保持相当的力度。

宏观政策的总要求是“更加积极有为”，这是一个从未用过的新提法。宏观政策是一个体系，主要包括财政政策和货币政策，也包括就业、产业、投资、消费等政策，“更加积极有为”需要各类政策同向发力，且都要保持较大力度和积极姿态。

对财政政策“更加积极”和货币政策“适度宽松”，市场上有很多关于规模的预测，而最终宏观政策的具体规模要到明年“两会”才能揭晓，因此我认为还是要保持耐心，综合看待宏观政策。

需要注意的是，要避免“唯数字论”对宏观政策理解的误导。如果我们注意力的焦点只放在市场预估的数字规模上，把判断宏观政策的标准简单等同于数字游戏，就容易忽视中央经济工作会议的很多考量。因为有很多政策虽然不一定直接涉及资金规模，但同样会对经济增长和预期起到非常重要的作用。

《21世纪》：此前12月9日召开的中央政治局会议曾提出“加强超常规逆周期调节”，这样的表述在此次中央经济工作会议中并没有出现。这是否意味着政策力度有所回调？目前没有直接公布总量政策的具体落地额度，是要根据外部输入性压力情况来确定么？

董煜：在中央经济工作会议新闻稿中未再出现“超常规”提法，我认为不必过多联想。

12月9日的新闻稿是对经济工作会精神的“预告”，由于比较浓缩，需要用这样的说法来概括，而中央经济工作会议则展开进行了阐述，宏观政策的力度已经超出以往，没再出现这一句，并不意味着既定的政策力度和政策基调会减弱。

中央经济工作会议已经明确了“提高财政赤字率”“增加发行超长期特别国债”“适时降准降息”等宏观政策基本安排，因此明年的逆周期调节力度必然不会小。

此外，明年的外部环境确实会比较复杂，即将到来的“特朗普2.0”将给中国乃至全球经济增长带来巨大的不确定性。中央经济工作会议也明确作出“当前外部环境变化带来的不利影响加深”的判断，要“防范化解重点领域风险和外部冲击”。因此，在贸易等领域形势尚不明朗的情况下，宏观政策需要留好应对的后手和操作的空间。在当前这个时间节点上还要继续加强观察与分析，也要做好应对外部环境变化的政策储备。

监管政策要避免对经济产生收缩效应

《21世纪》：今年中央经济工作会议再次重申要打好政策“组合拳”，把经济政策和非经济性政策统一纳入宏观政策取向一致性评估。政策组合拳之间要如何协调配合？此次专门将“监管”纳入，怎么理解这个变化？

董煜：对于打好政策“组合拳”，中央经济工作会议要求“加强财政、货币、就业、产业、区域、贸易、环保、监管等政策和改革开放举措的协调配合，完善部门间有效沟通、协商反馈机制，增强政策合力”。而对于经济政策和非经济性政策统一纳入宏观政策取向一致性评估，则强调要“统筹政策制定和执行全过程，提高政策整体效能”。

这些要求说明，要把宏观政策取向一致性的要求贯穿到政策制定和执行的全过程，既要在政策出台前及时“拦住”一些收缩性举措，也要防止已经出台的部分政策在执行中的不当做法干扰经济工作大局，这也是在前两年一致性评估工作基础上的进一步延伸。

特别值得注意的是，明年宏观调控的基调首次出现了“系统集成”“协同配合”，这也意味着在宏观调控的基本要求中，政策取向一致性评估所发挥的作用将上升到一个前所未有的重要高度。协同配合要求政策制定中要平衡好宏观与微观的关系、财政政策与货币政策的关系、经济政策与非经济政策的关系等。协同配合的范围既包括平行层级的政策，也涉及不同层面的政策。

这次强调政策协调配合时，首次专门将“监管”纳入，是一个重要的新要求，意味着监管政策也要有利于形成相对稳定的预期，出台监管政策要格外审慎，避免对经济产生可能的收缩效应，影响发展大局。

要更加重视投资拉动内需的关键作用

《21世纪》：在加力扩围国内需求的大背景下，怎么平衡投资与消费的关系？明年宏观政策在扩大内需方面，对于消费与投资的倾向性相较于往年会有多大程度的不同？

董煜：今年中央经济工作会议确定的重点任务中，“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”排在第一位，充分说明了扩大国内需求的重要性、必要性与紧迫性。

在消费方面，对“创新多元化消费场景”的要求要特别关注，这在当下非常重要。“多元化”既包括不同领域，如这次强调的首发经济、冰雪经济、银发经济等，是新的消费增长点所在，也包括不同对象人群，重点是推动中低收入群体增收减负，努力为各类收入群体提供多层级的消费场景。要通过积极推动相关激励性政策的出台，营造良好的消费生态，这也是“全方位扩大国内需求”的重要内涵所在。

但是，拉动消费光靠消费政策肯定是不够的。在过去较长时间内，经济工作中确实存在重投资轻消费的现象，在现在这个阶段反而需要更加理性的认识，要避免从另一个极端看问题。

历史经验表明，每当遇到经济下行压力比较大的情况，扩大投资都会对经济和消费起到很大的稳定作用。之所以近几年消费复苏缓慢，是因为影响消费的因素增多，投资并非没有发挥作用，只是对冲负面因素增多导致显效不如此前直观明显。

中央经济工作会议部署中低收入群体增收减负，提升消费能力、意愿和层级的同时，也部署了“适度增加中央预算内投资”“加强财政与金融的配合，以政府投资有效带动社会投资”等措施，表明了在提振消费的同时，也要更加重视投资拉动内需的关键作用。比如，“两重”建设中有很多项目与民生领域密切相关，将给消费提供现实的支撑。与此同时，推进“两重”建设也能够扩大就业、改善居民收入，为消费复苏升级奠定基础。

2025年的经济形势会比较复杂，“三驾马车”中，消费相对而言是“慢变量”，出口增长具有较大不确定性，这时候就需要充分发挥好投资的关键作用。从有关方面的测算看，明年在多个领域是有较大投资需求的，关键是要在提升投资效益上下功夫。

中央经济工作会议此次更加强调提高投资效益，这也包含了要积极支持民间投资的政策内涵。要积极落实投融资新机制，给民间资本提供更多投资机会，鼓励民间资本更多参与国家重大项目建设，在这方面可以多形成一些好的示范案例。

整治“内卷式”竞争帮助行业企业健康可持续发展

《21世纪》：中央经济工作会议提出综合整治“内卷式”竞争，规范地方政府和企业行为。目前的“内卷式”竞争是周期性问题么？为什么要在会议中明确进行干预？反“内卷”的工作重点在政府领域和企业领域有哪些不同？会有哪些具体政策？

董煜：“综合整治‘内卷式’竞争”，是有明确指向性的，既有规范地方政府的意思，也有规范企业行为的要求。

对于地方政府来说，要更好贯彻中央关于统一大市场的部署，在产业布局上减少低水平重复建设，在招商引资上避免不合理的竞争，避免行政干预扭曲要素配置的状况发生。

对于企业来说，总体上要让市场在资源配置中起决定性作用，但是在一些行业领域需要注意可持续发展的问题，处理好产业供给与需求、产业链上下游等关系，避免恶性竞争等问题加剧。比如，在促进“新三样”等优势产业长期持续健康发展方面，要在保持产业核心竞争力前提下，切实维护好产业生态，让供应链上更多的企业能健康发展，也能在国际循环中减少发展阻力。

接下来，要进一步落实包括反垄断法、反不正当竞争法、公平竞争审查条例在内的法律法规，推动行业和企业合法合规经营，避免简单粗暴地用行政手段直接干预。此外，也要推动行业协会组织更好发挥作用，帮助行业企业健康可持续发展。