基层应急管理组织指挥能力如何提升？听听大家怎么说→

转自：中国应急管理

近日，《中共中央办公厅　国务院办公厅关于进一步提升基层应急管理能力的意见》（以下简称《意见》）出台，针对基层基础仍较薄弱，存在体制机制不够健全、资源力量不够整合、能力素质不够适应、事前预防不够到位、支撑保障不够有力等问题，从提升基层应急管理组织指挥、安全风险防范、应急救援队伍实战、应急处置、应急管理支撑保障等五大能力，作出针对性部署安排。

围绕上述《意见》提出的五大能力，“应急圆桌”栏目从本期开始，将分别组织相关专家和应急管理基层一线的同志就贯彻落实《意见》部署要求，如何进一步提升相关能力进行交流探讨。

主持人：本刊记者付瑞平徐文标徐涛

对话嘉宾：

游志斌

中共中央党校（国家行政学院）应急管理研究院（中欧应急管理学院）教授

祁越

中国科学院大学应急管理科学与工程学院教授　

汤发明

四川省彭州市应急管理局四级调研员

贾超

陕西省西安市未央区应急管理局党委副书记

刘先唯

云南省楚雄彝族自治州楚雄市子午镇党委副书记、镇长

邵炳松

浙江省绍兴市越城区皋埠街道应急消防管理站站长

话题1如何深刻理解加强党的全面领导

主持人：《意见》提出，“加强党的全面领导”“把党的领导贯彻到基层应急管理工作全过程各方面”。对此如何理解把握？

祁越：基层应急管理是国家治理的重要组成部分，也是国家治理的基石。党的领导是加强应急管理体系和能力现代化建设的根本保证。习近平总书记高度重视基层治理，围绕加强基层党组织领导基层治理、推进以党建引领基层治理等发表一系列重要论述、作出一系列重要部署，为我们把党的领导贯彻到基层应急管理全过程各方面提供了根本遵循。

加强党的全面领导是全面提升基层应急管理能力的思想法宝。我国灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重，各类灾害风险交织叠加。面对严峻的自然灾害风险形势，处置各类重大突发事件，离不开党领导下的基层应急管理工作的全面落实。

坚持人民至上、生命至上，是做好基层应急管理各项工作的基本要求。把党的领导贯彻到基层应急管理工作全过程各方面，就是要将基层应急管理工作与基层党建、社会治理等各项工作有机融合，最大限度保障并增进广大人民群众的安全福祉。

汤发明：多次应对处置各类突发事件的实践已经证明，党中央集中统一领导是我们战胜一切困难和风险挑战的根本保证。增强基层应急管理能力，必须坚持把党的领导贯彻到基层应急管理全过程各方面，把基层党组织密切联系群众的政治优势、协调各方的组织优势和集中力量办大事的体制优势转化为治理效能，推动公共安全治理模式向事前预防转型。

邵炳松：今年以来，浙江省应急管理厅大力推进基层应急和消防体系建设，全面铺开“优秀乡镇应急消防管理站”和“优秀乡镇专职消防队”的创建。在这两项工作中，主要从两方面体现“把党的领导贯彻到基层应急管理工作全过程各方面”：一是部分乡镇在执法、检查队伍中建立联勤党支部，强化党员带头示范作用，在公正执法、反腐倡廉方面起到了很大的带头作用；二是充分发挥企业党员、党支部作用，加强街道党支部（或联勤党支部）与企业“两新党组织”的沟通联系，发挥企业党员监督检查作用，积极推进企业安全隐患排查整改。

主持人：近年来，在防范应对处置各类突发事件时，基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用发挥情况如何？又是如何调动广大党员参与应急管理的积极性？

祁越：近年来，由于全球气候变暖等因素的影响，我国自然灾害处于易发期，特别是极端天气形成的降水分布不均衡，部分地区洪涝和地质灾害增多。今年7月，我在湖南岳阳市华容县团洲垸洞庭湖决口现场调研时，深刻感受到危难关头，在地方党委政府领导下，基层党组织和党员干部闻“汛”而动、听令而行，与应急管理、消防、中国安能、水利、电力、通信、公安等单位和人民军队等相互配合、担当尽责，切实发挥了基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，凝聚形成强大的防汛救灾抢险合力。

特别是在今年“七下八上”防汛关键期，中共中央组织部印发了《关于在防汛救灾抢险中充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和广大党员先锋模范作用的通知》，进一步调动了广大党员参与应急管理工作的积极性。

汤发明：基层应急管理工作是注重结果的过程管理工作。我认为，全面加强党对基层应急管理工作的领导，应以基层党组织建设为抓手，推动党建和应急管理工作融合发展，才能有效防控重大风险。

一是在思路上，坚持政治统领，建强基层应急组织指挥体系，教育引导广大基层党员群众思想同心、目标同向、行动同步。二是在目标上，强化以党支部建设为核心、以岗位责任制为中心、以岗位练兵为主要内容的基层基础，引领党建工作与消除安全隐患、防控重大风险、推进改革发展有机融合。三是在桥梁上，通过务实有效的基层党建提升队伍能力、规范队伍管理、凝聚队伍人心、激励队伍斗志。四是在路径上，基层党组织和党员干部要带头贯彻落实党的理论和路线方针政策，同时凝聚职工群众，形成工作合力。五是在方法上，以机制建设为重点，做到“四同步”，即党建与业务同谋划、同部署、同实施、同考核；做好“四结合”，即管业务（管事）与管思想、管作风、管纪律（管人）相结合；健全交叉任职（党务与行政职务之间）、双向培养（党员与业务骨干之间）机制。六是在载体上，要发挥好基层党委、党支部、工会、共青团的作用，强化责任落实和严格奖惩机制，夯实平时服务、战时应急的能力根基。七是在效能上，一方面要在强化组织领导、严格考核评比、加大资金投入、加强应急值守、建立健全应急预案体系、积极开展培训和预案演练等七个方面做好应急管理工作，另一方面要坚持人民至上、生命至上，既发挥好自然资源、气象、水利等部门的专业优势，又发挥好应急管理部门的牵头抓总作用，通过建立健全基层应急管理“红色网格”，不断增强基层应急管理的向心力。

刘先唯：作为基层党委政府，我们始终坚持人民至上、生命至上理念，恪守灾情就是命令、时间就是生命的应急处置原则，把防范应对处置各类突发事件作为首要任务。同时要求各村组建一支党员突击队、一支党员先锋队，在处置各类突发事件中发挥先锋模范作用。日常工作中，我们还通过“三会一课”、户长会和基层综合治理大宣讲等活动，广泛开展各类突发事件典型案例学习、防灾减灾救灾知识培训，目的是提高广大党员和群众参与应急管理工作的积极性、主动性。

话题2如何进一步理顺应急管理体制

主持人：《意见》强调，要理顺应急管理体制，并提出县级党委和政府根据本地实际整合安全生产监管、消防、防灾减灾救灾、应急救援有关职责，统一归口应急管理部门综合管理。当前，县级部门是否已经根据实际整合上述有关职责，并统一归口应急管理部门综合管理？

祁越：我认为，理顺基层应急管理体制，要不断强化基层应急管理“全周期管理”意识，构建权责清晰、系统有序、协同配合、运转高效的基层应急管理机制，把更多资源、管理和服务下沉到基层，完善组织动员、快速响应、激励保障等机制，不断提升基层应对各类灾害处置的能力。

贾超：陕西省西安市未央区根据实际情况及时调整区级领导责任清单，整合了上述有关职责。其中，通过出台相关制度文件，如重新制定区级领导干部《安全生产责任清单》等，明确各方责任；通过及时组织成立街道应急管理办公室，整合安全生产、防汛抗旱、地质灾害防御等资源和力量，办公室设在街道社会治理和平安建设办公室，加挂应急管理办公室牌子，并明确专职工作人员；推进“网格化+信息化”建设，完善区、街指挥系统，建立可视化调度指挥体系。

在西安市未央区党委和政府的领导下，依据本地实际情况，将原本分散在不同单位部门的安全生产监管、防灾减灾救灾、应急救援等相关职责整合后统一由区应急管理局进行综合性管理，主要包括统一协调指挥全区各类应急专业队伍，承担应急值守、政务值班等工作，同时承担事故灾害信息报送、预警、发布工作，统筹全区应急预案体系建设等，避免了职责分散、多头管理的局面，有效提升了应急管理效能。

主持人：乡镇（街道）层面，是否明确了专门工作力量？在统筹强化应急管理及消防工作并纳入基层网格化管理服务内容方面情况如何？

贾超：近年来，未央区应急管理局等部门在多方面为各街道提供支持，包括及时向街道传达国家和地方政府关于应急管理的政策法规，并结合各街道实际情况，为街道制定具体的政策落实方案提供指导意见；帮助街道协调应急物资储备和调配，如在社区建设“应急胶囊”，为街道应急救援工作提供必要的物资保障；组织开展各种培训活动，提升街道应急管理人员的专业素质和业务能力；推动信息化技术在街道应急管理工作中的应用，建立多网融合的管理平台，实现街道对辖区“九小场所”、生产经营单位安全生产和应急管理工作的动态监管等。各街道也明确了专门力量，并将应急管理工作统筹纳入基层网格化管理服务内容之中。

刘先唯：我们一是成立了子午镇综合应急救援队伍建设领导小组及各工作组，全面统筹队伍组建工作，制定《子午镇应急救援和综合治理常备力量建设工作方案》，按照职能、人力、物力、财力、管理、场所“六个整合”要求，将应急管理、林草、消防、水务、行政执法辅助等人员“多员合一”，同时与基干民兵应急排有机整合，构建镇应急指挥+应急救援、力量投送、后勤保障、为民服务平台的“一指四平台”。二是成立了15人的镇级专职综合应急救援队伍，40人的基层党员干部、民兵后备力量队伍，13支由村两委成员、村民小组长、党小组长组成的每村30人的应急救援队伍，再加上各村基层综合治理“网格长”队伍，形成了应对处置突发事件的镇+村+组+网格长联动救援力量机制。

邵炳松：从我所在的浙江省绍兴市来看，目前每个乡镇（街道）均已配置了不少于8人的应急消防管理站（专职），管理专职消防队，专职消防队人数根据乡镇（街道）实际设置。就皋埠街道应急消防管理站来讲，站本级有12人，专职消防队有18人，由副站长任专职消防队队长，综合办文员兼任专职消防队内勤。应急消防管理站设有站长、副站长（队长）、综合办、防灾减灾办、企管办、执法办、消防1班、消防2班、消防3班。同时，由街道原来的安委会、消安委、防汛防台指挥部、森防指、减灾委、气象领导小组等职能合并而成的街道应急和消防委员会办公室设在该站。在管理上，依托浙江省应急管理厅推行的“141”管理体系，应急消防管理站主要负责街道内企业单位、事业单位、经营户、出租房以及学校、医院、庙宇、市场等的消防安全及应急管理工作，并依行政村划分网格，配备专职网格员，真正实现网格全覆盖。

话题3如何完善大安全大应急框架下应急指挥机制

主持人：县（市、区）、乡镇（街道）层面调度指挥、会商研判、业务保障等设施设备和系统建设情况如何？

游志斌：《“十四五”国家应急体系规划》提出，“按照常态应急与非常态应急相结合，建立国家应急指挥总部指挥机制，省、市、县建设本级应急指挥部，形成上下联动的应急指挥部体系”“建成国家应急指挥总部，完善调度指挥、会商研判、模拟推演、业务保障等设施设备及系统”。

从我个人调研情况来看，目前我国在基层调度指挥、会商研判、业务保障等设施设备建设方面已经取得长足的进展。这些设施设备和系统在重大自然灾害、事故灾难的应急处置中扮演着重要角色，甚至在基层社会治理工作中也发挥着关键作用。但也要看到，由于历史因素、灾害特点、财政条件等原因，我国基层应急管理系统建设并不完全统一、发展也很不均衡，甚至早期的建设规范标准也不统一。

祁越：目前，基层调度指挥、会商研判、业务保障等设施设备和系统建设基本建立，但在大安全大应急框架下的应急组织指挥实践中，还有许多需要进一步加强和完善的内容。在突发事件应对中，基层干部是应对突发事件工作的第一组织者，其应对突发事件的组织指挥能力与素质高低，直接影响着基层应急管理水平和应急处置效率，同时也是衡量基层应急管理能力、检验基层执行力的一个重要因素，因此需要不断提升其应急处突能力。

刘先唯：近年来，我们在完善应急指挥体系方面下大力气，开展了一系列工作，取得了初步成果。一是组建镇综合应急救援指挥机构，由镇党政正职为总指挥，分管副职为副总指挥，镇相关站所负责人为成员，按照“集约整合、集成高效”原则设置镇指挥中心。同时，整合政法系统“雪亮工程”、林草系统“天保工程”、应急救援“远程视频会议系统”，并将消防“接出警”系统接入综合指挥调度中心，实现集中管理、一键调度，构建了上下联通、共享互通的综合指挥调度体系。

主持人：在近年来的突发事件应对中，是否能够做到统一指挥、协调处置？

游志斌：重特大突发事件应对实际上是一项极其复杂的工作，而基层真正做到统一指挥、协调联动是重特大突发事件应对中的基石与关键。21世纪以来，我国相继经历了“5·12”汶川大地震、“东方之星”号客轮翻沉事件、天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故、河南郑州“7·20”特大暴雨灾害等重特大突发事件的严峻挑战。在这些重特大突发事件指挥工作中，基层普遍遇到以下问题：一是应急指挥部运作不规范问题，表现为应急指挥部运作缺乏标准、指挥部内部管理不规范、指挥机构岗位人员职责不明晰等，从而严重影响了突发事件应对的整体效率；二是突发事件指挥“权属关系”不清问题，表现为突发事件指挥权责不明晰，基层应急指挥专业化能力不足，易出现“层层报告、无人决断”等突出问题。

尽管基层应急组织指挥体系仍不同程度存在上述问题，但也要看到，我国县（市、区）、乡镇（街道）层面调度指挥、会商研判越来越受到重视，并取得重要进展。对此，我在海南应对台风“摩羯”调研中有深刻感受。9月5日11时30分，台风“摩羯”应急响应调整至Ⅰ级后，根据海南省委统一部署，18名省级领导第一时间进驻市县指导台风防御工作，对相关市县的防御工作进行督导和检查；各县（市、区）、乡镇党委政府也积极承担起属地责任，通过科学指挥、紧密调度，加强监测预警、提前转移危险区域人员、加固重要基础设施、准备应急救援物资和队伍等，确保了各项防御措施能够得到严格落实和细致执行，登陆地点文昌市无一人直接死亡，受灾严重的海口市人员伤亡也极低，这与台风“摩羯”在越南、缅甸等周边国家造成重大人员伤亡的情况形成强烈反差。

贾超：经过不断努力，目前未央区各街道通过整合安全生产、防汛抗旱、应急管理等资源与力量，组建应急管理领导小组；建立健全信息报送、应急指挥等工作制度，确保突发事件快速响应、及时处置；明确党政领导班子成员和相关单位职责，完善调度指挥、会商研判、业务保障等设施设备和系统，实现了应急指挥的上下贯通、一体应对。同时，积极探索推动数字技术融入基层应急管理，协调综治办、城管局等相关部门打通网络壁垒，实现多网融合。特别是在我局指导下张家堡街道率先建设基层应急智慧平台，汇集防汛水位监测、应急救援联动、网格化管理、智能自动报警、电动车智能监测、独居老人消防检测六大系统，实现了街道、社区、楼栋资源共享，构建了协调联动的基层应急管理指挥体系。

基于以上在调度指挥、会商研判、业务保障等设施设备和系统建设方面取得的成果，在近年来突发事件处置中，西安市未央区基本能够做到统一组织指挥、协调突发事件应急处置工作。

在西安市未央区应急管理局的指导下，张家堡街道率先建设基层应急智慧平台，建立了协调联动的基层应急管理指挥体系。

话题4如何进一步提升基层应急管理组织指挥能力

主持人：对于进一步提升基层应急管理组织指挥能力，有何思考和建议？

游志斌：2007年7月31日，国务院办公厅印发的《关于加强基层应急管理工作的意见》中没有涵盖“基层应急管理组织指挥”内容，而近日出台的《意见》第一部分就提出了提升基层应急管理组织指挥能力，这是《意见》的重要亮点，显示了在我国应急管理实践过程中的重要成果。

在提升基层应急管理组织指挥能力过程中，建议一要注意研究基层应急指挥规范性问题。未来研究设计标准化、综合化的国家应急指挥部组织架构，要考虑各地各行业领域应急指挥组织架构及设置的规范化、兼容性，还要加强和规范基层综合性应急救援队伍、微型消防站建设，推动设立社区、村应急服务站，建立完善“第一响应人”制度，夯实基层应急队伍指挥规范化建设。

二要注意真正实现基层应急管理中的统一指挥。在涉及多个突发事件参与主体时，统一指挥使得处于不同地理位置和具有不同职能的机构可以一起高效有序工作，因此，首先要建立一体化畅通的应急指挥通信体系；其次要研究应急指挥部体系运作中的自身安全、后勤保障、成本控制等问题，考虑应急指挥部自身行政管理的问题；再次还要结合灾害特点和实际需要，引导乡镇（街道）、村（社区）防灾减灾基础设施建设有序发展，增强城乡社区综合服务设施应急指挥功能建设。

三要高度重视基层应急管理组织指挥的科学培训。比如，围绕实际存在的风险、规划或预案的制订、资源的使用等实际内容，开展有针对性的指挥调度培训，使培训工作契合各层级相关灾害应对人员的岗位需求和职责要求。同时结合突发事件应对处置实际，以规范化、制度化的演练形式来检验应急管理规划、预案中的指挥调度执行情况，以及相关人员知识和能力的掌握情况，甚至是开展灾害指挥调度的压力测试。

祁越：在近年来的突发事件处置中，基层应急组织指挥仍然暴露出许多问题，特别是由于基层干部平时工作繁杂，缺少对专业应急组织指挥理论知识的学习，因而在应急处置过程中易出现指挥权责不清等混乱现象。因此我认为，提升基层应急管理组织指挥能力，关键在于对基层应急指挥人员的教育与培训，突出组织指挥基本流程训练，按照灾情感知—情况研判—定下决心—处置行动—控制局面等步骤，细化到基层应急组织指挥全链条的每一个环节，不断提升基层应急指挥人员的组织管理能力、协同协作能力、决策分析能力、信息处理能力和指挥调度能力。

贾超：贯彻落实《意见》部署要求，未央区下一步将在对各街道办事处开展摸底调研，全面了解各街道基本情况、体制机制、群测群防、风险隐患排查治理等应急相关情况的基础上，重点通过以下举措进一步加强基层应急管理组织指挥能力。

一是完善组织架构与人员配置。将应急管理工作延伸到基层，在全区10个街道办事处落实机构和3名专职应急人员编制，明确工作制度和职责，实现对辖区“九小场所”、生产经营单位安全生产和应急管理工作的动态监管。同时坚持党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责，明确党政领导班子成员对应急管理工作的责任，与业务工作同部署、同推进、同检查。

二是建立健全应急指挥机制。进一步完善区、街道大安全大应急框架下应急指挥机制，统一组织、指挥、协调突发事件应急处置工作，明确各部门、各岗位在应急指挥中的职责；进一步完善调度指挥、会商研判、业务保障等设施设备和系统，确保应急指挥上下贯通、一体应对。

三是加强预案管理与应急演练。以街道“六有”、社区（村）“三有”为目标，加强预案管理。各街道、社区（村）结合实际情况，制定针对性强、切实可行的应急预案。同时组织开展多种形式的应急演练，通过演练磨合工作机制、锻炼队伍，提升一线应急处置能力水平。

四是建设智慧应急平台。在推动建设基层应急智慧平台，建立协调联动的基层应急管理指挥体系的同时，加速构建全方位、全覆盖的大数据网，鼓励全民参与“云”监管，推动应急管理从人防、技防向智防提升，提升应急管理科学化、专业化、智能化、精细化水平。

五是推动社会力量参与。一方面，发挥属地企业专职救援力量、微型消防站以及民兵、预备役人员、物业管理人员、保安员、医务人员等作用，加强专兼职基层应急救援力量建设；另一方面，积极引入社会力量，建设“应急胶囊”，通过社会企业投资完善应急装备和志愿者队伍，开展应急、防灾减灾知识宣传等活动，推进社区基层应急能力建设。

●来源：《中国应急管理》杂志2024年第11期原标题《加强党的领导 快响应早处置——如何提升基层应急管理组织指挥能力大家谈》编辑：魏思佳

●编辑：魏思佳李玉雯