本报专访生态环境部华南环境科学研究所张玉环：开展生态环境分区管控调整与更新，海口有哪些先行经验？
转自：中国环境网
2024年3月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强生态环境分区管控的意见》（以下简称《意见》），要求实施分区域差异化精准管控的环境管理制度，坚持生态优先、源头预防、精准科学、协调联动，以高水平保护推动高质量发展，努力建设人与自然和谐共生的美丽中国。其中，《意见》要求统筹开展生态环境分区管控方案的调整与动态更新，结合国民经济和社会发展规划、国土空间规划评估情况定期调整。
海南省海口市作为“三线一单”试点城市之一，在生态环境分区管控制度与国土空间规划衔接的工作上有哪些经验可供借鉴？生态环境分区管控制度如何做到动态调整以适应发展脚步？就上述问题，本报记者对生态环境部华南环境科学研究所研究员张玉环进行了专访。
中国环境报：《意见》指出，生态环境分区管控要求实施生态环境高水平保护。海口市在实践中如何做到识别突出生态环境问题，落实生态环境治理差异化管控要求？
张玉环：实际工作中有几条识别路径。一是通过重大战略分析方法，以问题为目标指引，结合国家、省和区域重大发展战略、专项规划、未来产业布局规划等，判断区域未来发展存在哪些资源环境制约和需要解决的重大战略环境问题，从而识别出突出生态环境问题。就海口而言，海口主要根据区域生态环境特征和保护要求，结合国土开发用途管制和空间布局来提出生态环境分区管控的一些差异化要求。比如，对老城区的产业聚集区，我们更关注产城融合过程中有机污染物产生的废气等问题，会提出相应的生态环境管控要求；而在海口西北部地区，分布有国家地质公园、滨海湿地公园等生态敏感区，我们更在意的则是生态保护修复和产业空间布局等问题。
第二，是充分利用依法依规开展的产业园区规划、专项规划、国土空间规划等规划环评手段，梳理辨析区域生态环境问题。如海口国家高新区、江东新区、美安科技新城等在进行规划环评时，通过现状调查和规划回顾分析评估，明确了所在区域存在的主要生态环境问题；而2021年—2022年开展的海口国土空间总体规划环境影响评价，按照生态环境部和自然资源部联合发布的《关于做好国土空间总体规划环境影响评价工作的通知》要求，通过“三区三线”与生态环境管控分区的空间叠图分析，结合环境质量底线管控要求，明确了城镇开发和产业布局面临的区域资源生态环境问题，同时也为生态环境分区管控成果的更新调整提供了工作基础。
再一个，就是从常规环境监测、环境监督和执法、环保投诉中识别和发现问题。通过对地表水、近岸水质、环境空气等常规监测资料的梳理分析，明确重点区域的重大环境问题。
中国环境报：《意见》指出，分区管控方案的制定应充分做好与国土空间规划“一张图”系统的衔接。海口在落实生态环境分区管控和国土空间规划两项制度的衔接上存在什么难点？
张玉环：国土空间规划的体系比较完善，分为五级三类，总体规划、详细规划、专项规划等内容是非常明确的，已经形成了一个系统的、能够上下传导的体系和技术支撑管理要求。相对而言，生态环境分区管控制度目前为止主要建立了省级和市级两级分区管控体系，技术标准体系还不够完善，其系统性、精准性和指导性有待进一步提高。在实际操作中，我们发现这两项制度在衔接上存在以下几个难点：
一是两项制度划分的空间尺度有差异。国土空间规划分为“五级三类”，从总体规划到专项规划、详细规划，级级传导细化；生态环境分区管控则是“两级三类”，“两级”即“省级和市级”，而“优先保护单元、重点管控单元和一般管控单元”这“三类”单元则是拟合到乡镇、产业园或村级，其空间尺度实际上差异非常大，而更具体的落实应用是在县区或者是乡镇级。因而我们的管控分区从目前这个阶段来讲，问题识别和底线目标设定相对较粗和宏观，这就会导致管控单元的具体问题难以被识别和明确，从而管控准入清单的针对性和指导性不强。
二是两项工作的底图衔接难以一致。生态环境分区管控单元的划分需要衔接国土部门的矢量图。在实际调整更新过程中，省级和市级分区管控单元更新的时间、衔接方式不一，自下而上还是自上而下抑或同步不甚统一，且主要衔接国土空间总体规划，难以顾及详细规划的控规地块属性，在管控单元划分对接的过程中可能会出现用地属性、管控用途等方面的“错位”。
三是两套体系数据平台的共享融合有效性问题。生态环境分区管控平台数据除了生态环境管理部门内部数据资料外，还需要衔接融合系统外部相关部门数据、第三方技术应用的数据等，这些数据在衔接中还需要打破共享壁垒。我认为部门之间、内外部需要进一步协调，进一步围绕“双碳”目标、绿色发展的理念达成共同认知，最终才能实现数据的共享、技术的共建。
中国环境报：海口在生态环境分区管控和国土空间规划两项制度衔接方面有哪些经验可供其他地方借鉴？
张玉环：海口做得比较有特色，是在落实国土空间规划政策时较早安排了空间规划的环评工作。空间规划环评是国土空间总体规划与“三线一单”生态环境分区管控衔接中一个很重要的纽带。如果在空间规划过程中环评工作介入早、过程互动充分、评价方法恰当，那么识别出来的生态环境问题、生态环境质量底线约束、空间布局冲突则会比较全面、有针对性，这就有利于优化调整建议，将生态环境保护要求充分融入国土空间规划文本相关条款，落实相应的生态环境管控要求，也有利于随后开展的第二轮生态环境分区管控动态更新和调整。
在进行空间规划环评的过程中，我认为海口有三点经验可供借鉴：一是部门之间在衔接、互动、沟通方面做得非常到位；二是前期环评工作在国土空间规划中渗透得早，在此过程中充分识别了国土空间开发布局与生态环境保护有关的一些区域性问题，明确了生态环境保护目标、生态环境资源底线等。因此，国土空间规划在编制过程中就与生态环境管控要求达到了进一步的“沟通融合”；三是通过规划环评这个纽带，充分渗入生态环境分区管控的相关要求，与国土空间规划各个阶段的成果进行互动，最终使海口国土空间规划文件中在国土空间格局、用地管控、重大基础设施布局、供排水格局等方面融入了很多生态保护的要求。
中国环境报：海口市开展的“三线一单”生态环境分区管控动态更新调整工作目前进展如何？怎样做好分区管控的动态更新调整与地区发展战略、法律法规等相适应？
张玉环：2021年海口市“三线一单”工作完成、生态环境分区管控成果发布实施，随着自然资源部门对生态保护红线重新评估、“三区三线”工作的完成，2023年初海口生态环境分区管控工作的调整也相应启动，在充分衔接海口国土空间规划的基础上于年度总体完成。国土空间规划以“每年一评估，五年一调整”的节奏进行动态调整，生态环境分区管控动态更新调整工作实际上也遵循着这一路径；同时，为了更好衔接减污降碳协同创新、绿色低碳发展目标，助推美丽中国地方先行区建设，生态环境分区管控工作也需要进行动态调整。
海口基础设施建设有一个特点就是海港、空港的建设，这就涉及海岸开发带来的海洋水生态水环境问题；此外，美兰机场建设和运行中的噪声污染也是一个很突出的问题。其实生态环境分区管控技术指南没有将噪声作为分区管控划定的要素，但这一问题在海口特别突出。基于这一情况，我们在海口生态环境分区管控更新工作中尝试进行了噪声环境管控分区，提出了基于噪声要素分区的一些概念、如何分区的一些原则、分区的技术方法、国土空间开发重大交通用地的管控准入要求等，把区域空间管控的一些约束条件渗入规划文本里，这是海口做分区管控动态更新与调整工作当中的一个突出特点。
这一做法体现了生态环境分区管控动态更新调整工作结合所在城市发展，更加聚焦生态环境问题和发展战略需求，注重地方差异性，而其他城市的噪声问题可能不一定很凸显，因此各地应该结合区域的特点和需求进行更新调整，这样也体现了这一轮生态环境分区管控希望更加体现差异性、落地性、指导性，不要“一刀切”的宗旨。