关于改进和加强人大督办工作的认识与思考
督办是人大工作的重要内容，是改进和加强人大监督工作，增强人大监督效能的有效举措。然而，长期以来，在一些地方，对人大督办工作思想上不重视，措施上不得力，行动上不自觉，致使人大形成决议、决定和审议意见落实不到位，严重削弱了人大监督的权威，一度被戏称为“橡皮图章”，不起作用，在社会上负面影响较大。
那么，什么是督办工作，有哪些主要内容？目前督办工作还存在啥问题？如何改进和加强督办工作，增强监督实效？这些问题，需要我们进一步提高认识，认真思考。
一、督办工作的概念及内容
督办即督促办理，督办工作是对人大督促办理工作的统称。
督办事项是指“一府一委两院”对人大及其常委会的决议、决定和审议意见等的贯彻落实情况，其主要内容是：（一）人民代表大会作出的决议、决定的执行情况；（二）人大常委会作出的决议、决定及审议、视察、评议意见的执行和办理情况；（三）人大常委会主任会议对有关重要问题的意见的办理情况；（四）人大议案、的办理情况；（五）人大常委会主任会议认为需要督查的其它内容。
决议、决定、审议意见、主任会议意见、人大议案、代表意见建议的法律地位和法律效力不同。决议、决定和审议意见具有法律效力，“一府一委两院”对人大及其常委会的决议、决定和审议意见必须认真贯彻落实，并按要求报告执行和办理情况。现行所有法律中，没有任何地方对“主任会议意见”作出过表述，说明其法律效力，“主任会议意见”不能代替更不等同于人大常委会的决议、决定和审议意见，也就无法要求“一府一委两院”强制执行。人大议案一经通过就具有法律效力，办理情况理应督查督办；代表意见建议虽没有法律效力和强制力，但有关方面也应研究处理，并回复代表。
这里还是主要探讨一下决议、决定和审议意见的督办工作。
二、督办工作存在的问题
（一）机制不全，督办无章可循。目前，党委和政府在办公室内部设立了专门的督查督办机构，并配有专人从事督查督办工作。人大机关还没有专门从事督办的工作机构，也没有专人从事这项工作，责任不明确，直接影响了人大督办工作的开展。绝大多数地方人大的督办工作机制还不建全，督办工作无章可循，处于无序状态。
（二）针对性差，督办工作不便进行。有些地方人大由于确定监督议题不结合实际，选定审议议题不科学，作出的决议、决定和审议意见缺乏可操作性，有的审议意见太原则、太笼统、太抽象、针对性差，致使“一府两院”在落实办理时无从下手，督办工作难于开展。
（三）转交不严，督办工作粗放。决议、决定和审议意见通常以人大公报的形式送达“一府一委两院”，并在报刊网络上公布，主送机关不明，承办部门不清，督办责任模糊，决议、决定和审议意见不能得到很好落实。
（四）时效意识不强，督办工作没有持续性。有的地方人大作出决议、决定慎重，审议报告周密，但督办落实没有给予足够重视，有人甚至错误地认为，人大常委会只要经过议题视察、会议审议，程序就走完了，决议、决定和审议意见的落实处理是“一府两院”的事，办理没有时限要求，办与不办、落实好坏全凭自觉，人大不便干涉，说到督办更是碍于张口，轻描淡写。
（五）责任追究不到位，督办刚性不够。对执行和落实人大决议、决定和审议意见不力或拒不执行的，较少依法启动质询、询问、特定问题调查、责任追究等刚性手段，手腕不硬，致使“一府两院”及其部门个别负责人对人大的决议、决定和审议意见的办理重视不够，认为人大提出的建议只供参考，办理工作停留在文来文往上，疲于应付，漠不关心，没有认识到人大监督区别于其他监督的法律刚性，导致的结果是办与不办一个样，办好办坏一个样。没有责任和压力。
三、改进督办工作建议
（一）健全制度，办理规范性。根据《宪法》和《地方组织法》有关法律法规，地方人大及其常委会结合工作实际，一般都制定了《讨论决定重大事项的规定》和《听取和审议“一府一委两院”专项工作报告的规定》等制度，就如何执行和落实人大及其常委会的决议、决定和常委会组成人员的审议意见，以及跟踪监督的措施作了明确的规定，并严格按照制度规定，依法办理。随着形势发展和工作需要，还需要制定《关于决议、决定、审议意见执行和办理督查办法》，对督办的主体、内容、程序、责任和要求作出具体的规定，确保督办工作有章可循、有序进行，增强综合运用监督形式的实际效果。
（二）提高质量，注重针对性。各级人大及其常委会要十分重视决议、决定和审议意见的质量，作出的决议、决定应符合法律规定，符合实际情况，符合人民的意志和愿望。审议意见作为权力机关实施监督和执行机关改进工作的依据，其内容要合法、科学、真实，有针对性、可操作性，且经过努力可以实现或得到解决，避免“虚、大、空”，便于落实。为此，一是请“一府一委两院”及有关部门负责人列席常委会会议，听取意见，对会议将形成的审议意见在会上征求“一府一委两院”及其部门负责人的意见，当场表明办理态度，增强审议意见的办理效果。二是起草决议、决定和审议意见时避免大而空，突出针对性、可行性和可操作性，使“一府一委两院”能更好地落实整改措施。三是对急需研究解决的重大问题和审议中意见较集中的重大问题，明确办理期限，要求承办单位及时报告办理结果。
（三）规范交办，强化严肃性。决议、决定和审议意见由常委会有关工作机构在3—5个工作日内，交本级“一府一委两院”研究处理。关于转交形式，通常以人大常委会文件、办公室函转交，视内容确定主送本级政府或“一委两院”，并抄送有关部门。依照监督法有关规定，人大常委会听取和审议本级政府专项工作报告，不管是政府负责人报告，还是政府委托有关主管部门负责人报告，都是政府对某一专题所作的工作报告，不是由某一个部门向人大常委会作工作报告。因此，转交审议意见时，主送机关均应为本级政府，而不是政府某主管部门。同理，在报告落实审议意见情况时，不得以政府有关部门名义报送，均应以政府名义报送。
（四）加强督办，突出时效性。对人大常委会作出的决议、决定和提出的审议意见，坚持在规定的期限内听取和审议“一府一委两院”执行情况的报告（一般为3-6个月）。常委会的办事机构(办公室)或工作机构(工委)负责对口督办，必要时，可视情况发出督办通知书和整改落实问题清单，责成和督促“一府一委两院”认真落实决议、决定和审议意见；同时适时组织深入基层进行调研，掌握办理落实情况，并及时向主任会议汇报。人大常委会可在每年年底安排一次专题会议，对“一府一委两院”执行人大常委会作出的决议、决定和办理审议意见的情况进行审议，并当会进行票决测评，对票决测评满意度不过半，落实反馈效果不好的，要求“一府一委两院”重新制定整改措施，认真整改，再次书面报告结果，直到满意为止。
（五）依法追责，凸显法律刚性。人大督查督办要进一步解放思想，消除顾虑，按照《监督法》的要求，在督办决议、决定和审议意见中，紧盯一个“实”字，坚持不研究处理不放过，不整改落实不放过，不反馈结果不放过。“一府一委两院”对人大常委会的决议、决定及审议意见，在规定期限内（3-6个月）不报告执行或办理情况的；不如实报告执行或办理情况的；无正当理由不到会听取意见，回答询问的；人大常委会检查工作时或组织代表视察时不如实汇报工作，提供情况，故意躲避回答问题的；或无视人大监督，既不研究处理，又不整改落实，消极对抗，致使人大决议决定的贯彻执行和审议意见的落实办理成为一纸空文，没有结果的；人大常委会将依法进行询问或质询，并对有关机关、有关单位主要负责人或直接责任人，依照法律的有关规定和程序予以严肃处理，该通报批评的通报批评，该履职评议的组织履职评议，如不合格、不称职，该免职的免职，该撤换的撤换，以儆效尤！
作者|张天科
责编|郑黎波
审核|姚启明