关于改进和加强人大督办工作的认识与思考
督办是人大工作的重要内容,是改进和加强人大监督工作,增强人大监督效能的有效举措。然而,长期以来,在一些地方,对人大督办工作思想上不重视,措施上不得力,行动上不自觉,致使人大形成决议、决定和审议意见落实不到位,严重削弱了人大监督的权威,一度被戏称为“橡皮图章”,不起作用,在社会上负面影响较大。
那么,什么是督办工作,有哪些主要内容?目前督办工作还存在啥问题?如何改进和加强督办工作,增强监督实效?这些问题,需要我们进一步提高认识,认真思考。
一、督办工作的概念及内容
督办即督促办理,督办工作是对人大督促办理工作的统称。
督办事项是指“一府一委两院”对人大及其常委会的决议、决定和审议意见等的贯彻落实情况,其主要内容是:(一)人民代表大会作出的决议、决定的执行情况;(二)人大常委会作出的决议、决定及审议、视察、评议意见的执行和办理情况;(三)人大常委会主任会议对有关重要问题的意见的办理情况;(四)人大议案、的办理情况;(五)人大常委会主任会议认为需要督查的其它内容。
决议、决定、审议意见、主任会议意见、人大议案、代表意见建议的法律地位和法律效力不同。决议、决定和审议意见具有法律效力,“一府一委两院”对人大及其常委会的决议、决定和审议意见必须认真贯彻落实,并按要求报告执行和办理情况。现行所有法律中,没有任何地方对“主任会议意见”作出过表述,说明其法律效力,“主任会议意见”不能代替更不等同于人大常委会的决议、决定和审议意见,也就无法要求“一府一委两院”强制执行。人大议案一经通过就具有法律效力,办理情况理应督查督办;代表意见建议虽没有法律效力和强制力,但有关方面也应研究处理,并回复代表。
这里还是主要探讨一下决议、决定和审议意见的督办工作。
二、督办工作存在的问题
(一)机制不全,督办无章可循。目前,党委和政府在办公室内部设立了专门的督查督办机构,并配有专人从事督查督办工作。人大机关还没有专门从事督办的工作机构,也没有专人从事这项工作,责任不明确,直接影响了人大督办工作的开展。绝大多数地方人大的督办工作机制还不建全,督办工作无章可循,处于无序状态。
(二)针对性差,督办工作不便进行。有些地方人大由于确定监督议题不结合实际,选定审议议题不科学,作出的决议、决定和审议意见缺乏可操作性,有的审议意见太原则、太笼统、太抽象、针对性差,致使“一府两院”在落实办理时无从下手,督办工作难于开展。
(三)转交不严,督办工作粗放。决议、决定和审议意见通常以人大公报的形式送达“一府一委两院”,并在报刊网络上公布,主送机关不明,承办部门不清,督办责任模糊,决议、决定和审议意见不能得到很好落实。
(四)时效意识不强,督办工作没有持续性。有的地方人大作出决议、决定慎重,审议报告周密,但督办落实没有给予足够重视,有人甚至错误地认为,人大常委会只要经过议题视察、会议审议,程序就走完了,决议、决定和审议意见的落实处理是“一府两院”的事,办理没有时限要求,办与不办、落实好坏全凭自觉,人大不便干涉,说到督办更是碍于张口,轻描淡写。
(五)责任追究不到位,督办刚性不够。对执行和落实人大决议、决定和审议意见不力或拒不执行的,较少依法启动质询、询问、特定问题调查、责任追究等刚性手段,手腕不硬,致使“一府两院”及其部门个别负责人对人大的决议、决定和审议意见的办理重视不够,认为人大提出的建议只供参考,办理工作停留在文来文往上,疲于应付,漠不关心,没有认识到人大监督区别于其他监督的法律刚性,导致的结果是办与不办一个样,办好办坏一个样。没有责任和压力。
三、改进督办工作建议
(一)健全制度,办理规范性。根据《宪法》和《地方组织法》有关法律法规,地方人大及其常委会结合工作实际,一般都制定了《讨论决定重大事项的规定》和《听取和审议“一府一委两院”专项工作报告的规定》等制度,就如何执行和落实人大及其常委会的决议、决定和常委会组成人员的审议意见,以及跟踪监督的措施作了明确的规定,并严格按照制度规定,依法办理。随着形势发展和工作需要,还需要制定《关于决议、决定、审议意见执行和办理督查办法》,对督办的主体、内容、程序、责任和要求作出具体的规定,确保督办工作有章可循、有序进行,增强综合运用监督形式的实际效果。
(二)提高质量,注重针对性。各级人大及其常委会要十分重视决议、决定和审议意见的质量,作出的决议、决定应符合法律规定,符合实际情况,符合人民的意志和愿望。审议意见作为权力机关实施监督和执行机关改进工作的依据,其内容要合法、科学、真实,有针对性、可操作性,且经过努力可以实现或得到解决,避免“虚、大、空”,便于落实。为此,一是请“一府一委两院”及有关部门负责人列席常委会会议,听取意见,对会议将形成的审议意见在会上征求“一府一委两院”及其部门负责人的意见,当场表明办理态度,增强审议意见的办理效果。二是起草决议、决定和审议意见时避免大而空,突出针对性、可行性和可操作性,使“一府一委两院”能更好地落实整改措施。三是对急需研究解决的重大问题和审议中意见较集中的重大问题,明确办理期限,要求承办单位及时报告办理结果。
(三)规范交办,强化严肃性。决议、决定和审议意见由常委会有关工作机构在3—5个工作日内,交本级“一府一委两院”研究处理。关于转交形式,通常以人大常委会文件、办公室函转交,视内容确定主送本级政府或“一委两院”,并抄送有关部门。依照监督法有关规定,人大常委会听取和审议本级政府专项工作报告,不管是政府负责人报告,还是政府委托有关主管部门负责人报告,都是政府对某一专题所作的工作报告,不是由某一个部门向人大常委会作工作报告。因此,转交审议意见时,主送机关均应为本级政府,而不是政府某主管部门。同理,在报告落实审议意见情况时,不得以政府有关部门名义报送,均应以政府名义报送。
(四)加强督办,突出时效性。对人大常委会作出的决议、决定和提出的审议意见,坚持在规定的期限内听取和审议“一府一委两院”执行情况的报告(一般为3-6个月)。常委会的办事机构(办公室)或工作机构(工委)负责对口督办,必要时,可视情况发出督办通知书和整改落实问题清单,责成和督促“一府一委两院”认真落实决议、决定和审议意见;同时适时组织深入基层进行调研,掌握办理落实情况,并及时向主任会议汇报。人大常委会可在每年年底安排一次专题会议,对“一府一委两院”执行人大常委会作出的决议、决定和办理审议意见的情况进行审议,并当会进行票决测评,对票决测评满意度不过半,落实反馈效果不好的,要求“一府一委两院”重新制定整改措施,认真整改,再次书面报告结果,直到满意为止。
(五)依法追责,凸显法律刚性。人大督查督办要进一步解放思想,消除顾虑,按照《监督法》的要求,在督办决议、决定和审议意见中,紧盯一个“实”字,坚持不研究处理不放过,不整改落实不放过,不反馈结果不放过。“一府一委两院”对人大常委会的决议、决定及审议意见,在规定期限内(3-6个月)不报告执行或办理情况的;不如实报告执行或办理情况的;无正当理由不到会听取意见,回答询问的;人大常委会检查工作时或组织代表视察时不如实汇报工作,提供情况,故意躲避回答问题的;或无视人大监督,既不研究处理,又不整改落实,消极对抗,致使人大决议决定的贯彻执行和审议意见的落实办理成为一纸空文,没有结果的;人大常委会将依法进行询问或质询,并对有关机关、有关单位主要负责人或直接责任人,依照法律的有关规定和程序予以严肃处理,该通报批评的通报批评,该履职评议的组织履职评议,如不合格、不称职,该免职的免职,该撤换的撤换,以儆效尤!
作者|张天科
责编|郑黎波
审核|姚启明