环资审判“四合一”的密云模式
转自：中国环境网
初春的密云水库，烟波浩渺、水天一色。作为北京最大的地表饮用水源地、水资源战略储备基地，密云水库是保障首都水源安全的“稳定器”“压舱石”，被习近平总书记称为“无价之宝”。
近年来，北京市密云区人民法院（以下简称密云法院）紧紧围绕保水保生态工作大局，充分发挥生态司法职能，进一步优化环境资源审判机制，推进环资审判专业化建设，切实筑牢生态安全司法屏障，全力护航水源保护区绿色高质量发展。
2021年3月，密云法院将位于水库一级保护区的溪翁庄法庭设置为“保水法庭”，推行环境资源刑事、民事、行政案件“三合一”归口审理和集中管辖。此后一年，该院进一步探索将治理端口后延至判决后的生态环境修复，将“三合一”升级到刑事、民事、行政、执行“四合一”归口模式，开启了生态环境司法保护的新局面。
以“恢复性司法”为理念
探索环资案件“四合一”
“三合一”模式实行之前，密云法院审理的环资案件分散在各业务庭，分别办理。“这种分离状态不断暴露出一些问题。”密云法院党组成员、副院长陈琼对记者介绍，由于环境保护、资源利用类案件（以下简称“环资案件”）具有高度复合性、审理专业性强、跨区域性较强等特点，法院审理时容易出现“就案办案”、类案不同判等问题。
“这就导致案件办结了，但是环境污染和生态破坏风险依然存在，生态环境没有得到彻底修复。”陈琼说。
“三合一”模式实行后，该院将与环境有关的24类民事案件、15种刑事案件和9类行政案件集中审理。按照“1名法官+1名法官助理+1名书记员”模式，组建环资案件专业化审判团队，选任能力强、学历高、履历丰富的专家型法官担任法庭负责人。
此后一段时间，密云法院进一步发挥专业审判的独特优势，确保裁判标准的统一，最大程度地整合现有审判力量，从而提高司法效率、节约司法资源。随着“三合一”模式的展开，既有难题逐步化解，但新的问题也开始逐渐显现，法官们遭遇了难以破解的执行困局。
“环资案件大多涉及民生、公益等问题，责任的承担方式既有金钱罚又有行为罚，生态修复期限长、成本高，效果评估难、监管协调难，实际执行到难以位，生态修复效果大打折扣。”陈琼告诉记者。
2020年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，打开了新的局面。该意见提出，要探索建立“恢复性司法实践+社会化综合治理”审判结果执行机制。践行恢复性司法理念、切实修复受损环境，是人民法院坚持能动司法、主动延伸服务职能的必然要求。
“环资案件审判的特殊之处在于，要将恢复性司法理念贯穿于案件办理全过程。生态环境是否修复到位，是评价案件办理成果的重要标准。在执行阶段，同样坚持恢复性司法理念，能够有效避免环资案件审判、执行的多头脱节，避免判决成为空判。”陈琼谈道。
基于此，密云法院树立前瞻性、全局性、战略性审判思维，推进环境资源审判机制向更高层次迈进。将涉及环境要素的执行案件区分开来、区别对待，开展专业化执行，实行“四合一”归口模式。
为全力推进环境资源审判专业化建设，密云法院推动区委政法委，出台了《关于进一步加强环境资源审判工作 为全面建设人与自然和谐共生的美丽密云提供司法服务和保障的意见》。“首个生态建设法治服务保障意见的出台，完善了环境资源司法保障体系，为‘四合一’模式建立提供了规范保障。”陈琼说。
值得一提的是，为更好地提高“四合一”模式下环资案件审判的工作实效，密云法院建立了“四优化”绿色执行工作机制。“四优化”指的是在执行环资案件时，进一步优化理念、职能、效果和联动，从尊重生态发展规律、实行严密司法保护、加强生态修复治理、凝聚绿色发展合力四个角度出发，更加注重生态环境修复，实现案件办理与生态环境保护的双赢。
“在优化职能方面，我院实行严密司法保护和加强生态修复治理相融合，结合辖区自然资源特点，区分不同生态环境、不同破坏行为，探索多种执行方式。”陈琼说，要用好“硬强制”与“软强制”执行手段，双管齐下、并驾齐驱，确保环资案件得到不折不扣执行。
例如，针对重大环境污染和资源破坏案件，建立执行前保全机制，对于无正当理由占用林地、田地拒不腾退，有偿付能力逃避执行的被执行人，依法适用限制消费措施，纳入失信被执行人名单，采取预罚款、罚款、拘留等多项强制措施，有效解决生态环境修复和罚款执行难问题。
同时，为凝聚绿色发展合力，密云法院积极探索与行政执法部门、公安机关、检察机关在重大环资案件执行过程中的协调联动，畅通行政执法与强制执行的衔接渠道，建立完善“生态绿色执行+社会综合治理”模式，与生态环境保护等部门全程监督被执行人履行生态修复义务，并对修复情况进行回访，形成“破坏—判罚—执行—修复—回访”的完整闭环。
工作机制的创新，有效提高了环资案件的执行质效。从严惩处进入水库围网狩猎的非法行为，依法判处占用农田堆煤的李某有期徒刑和罚金，妥善审结全市首例因非法倾倒垃圾引发的污染环境刑事附带民事公益诉讼案件……2021至2023年，密云法院共处理环资案件1028件，其中刑事案件29件、民事案件602件、行政案件178件、执行案件219件。诉前化解水库退养、移民补贴等纠纷1156起。
坚持“审执一盘棋”
实现案件办理与生态环境保护双赢
“此次执行在维护申请人合法权益的同时，也尊重生态发展规律，既有力度又有温度。”在密云法院执行一起枫柏移栽案件过程中，现场监督见证执行的北京市人大代表表达了对法院工作的认可。
案件起因是王某租赁某公司8个大棚，种下了6000余棵枫柏。租赁期满后，某公司起诉要求收回大棚。该案在审理过程中，密云法院判决双方解除租赁合同，王某限期将涉案的8个大棚予以腾退。因王某未履行，该公司申请强制执行。
受理该案后，密云法院根据《环境资源案件评估分流实施方案》对该案特别标注，指定专业环资执行团队处理。办案中，执行团队与审判法官多次前往案发地，实地走访调查被告王某的经济状况、履行能力，共同制定执行方案。
“在此前的走访中，我们就已经了解到，这6000余棵枫柏从树苗开始，已生长多年，具有一定经济价值。”该案进入执行阶段后，法官开始琢磨怎么“腾退”这些树木，“若生硬执行砍掉，不仅王某多年的辛苦付诸东流、财产损失大，也会导致林木资源的损毁。”密云法院执行法官任晓辉说。
为了保证6000余棵枫柏正常存活，任晓辉执行团队主动联系、咨询林业部门，寻找妥善移栽点。然而，问题接踵而至：其一，如何保证6000余棵枫柏在移栽后能够存活；其二，移栽如此大数量的枫柏费用较高，工程量较大；其三，王某本就因投资失败经济困难，无力负担移栽费用。
林业部门提出，枫柏移栽需挑选合适的地点和适宜的气候，否则将难以成活。“案件执行时正值夏季，而移栽树木最佳时间则为秋天落叶前后。”任晓辉对记者说。为保证移栽后树木存活率，密云法院积极与申请人协商，是否可以采取延期履行方式。同时，审判法官与执行法官分别做申请人思想工作，耐心细致讲清“事理”，感同身受讲清“情理”，经过耐心调解、以情释法，其最终同意延期4个月执行。
执行中，因王某无力负担移栽费用，法官经与申请人协商，申请人同意另找一块土地用于移栽，并预先为王某垫付相关费用，等王某将树木销售之后再予偿还。
“法院工作人员非常耐心细致地讲解了腾退的困难，也提出了合理的解决方式。延期履行能保证树木成活，这也是件好事，我愿意让步。”申请人说。
最终，专业人员使用专业设备将6000余棵枫柏全部移栽至指定地点，8个大棚也全部清理腾退并归还申请人。面对法理情的碰撞，密云法院贯彻善意文明执行理念，坚持“审执一盘棋”，积极寻求执行“最优解”，实现了生态效益、社会效益和法律效益的有机统一。
“这起案件反响颇好，可以说环境资源案件的有效审理和执行离不开系统性思维和一体化统筹。”陈琼说，正如此案所示，在需要进行生态修复的环境资源刑事案件中，从审理阶段起，我们就要求法官做好初查评估、审执一体工作。审理过程中，法官走访了解，认真研判案件对生态环境存在的影响及被告人生态修复可能性，为精准执行做足准备。
在执行阶段，要坚持生态优先、惩教结合原则。密云法院及时督促被执行人主动进行生态修复，联合相关部门定期对修复情况进行检查，推动落地生效。同时做好案件宣传转化工作，编制并发布典型案例，达到“审理一案，教育一片”的目的。
为了更好推进“四合一”归口模式，密云法院实施了一系列举措。在配强专业化审判队伍方面，密云法院采取“专门机构、专业团队、专精审判”的“三专”模式，从刑事、民事、行政审判领域，选任能力强、经验丰富的员额法官组建审判团队。同时为法官配备专业对口、素质较高的法官助理和书记员，确保环境资源审判人才基础。
在构建专业化审判模式方面，经过不断摸索，密云法院在环资案件审判中，建立起了“1+4”法治保水模式。“1指的是制定1项制度。”陈琼告诉记者，2021年，密云法院制定了《关于进一步加强法治保水的工作意见》，从依法审理涉水纠纷案件、优化工作机制、提升服务保障水平等七个方面提出21项举措。
在该制度的基础上，该院又探索建立了环资案件专业审判机制、跨领域跨区域司法协作机制、镇村联合治理机制和常态化沟通研讨机制等4项机制，从立、审、执各环节，规范环境资源案件的全流程衔接办理。
完善环资案件“四合一” 模式
实现审判资源效应最大化
“涉环境资源执行案件实行‘四合一’归口模式，有利于实现司法资源高效整合、裁判文书及时执行、法律义务全面履行、生态修复与执源治理同步落地的良好效果，从而切实解决环境资源案件执行难问题。”陈琼说。
可以说，“四合一”模式的实施，为开创环资审判工作的新局面，奠定了坚实的一步。在陈琼看来，在此过程中，环资案件审判的创新性首先得到了凸显和激发。“生态环境修复方式有所创新。”陈琼举例说，在“北京市首例环境侵权惩罚性赔偿案”中，密云法院通过设立首个生态修复补植复绿基地，组织五名被告购买树苗并亲手种植100株树木，将北京市首笔惩罚性赔偿金直接用于生态修复。
陈琼告诉记者，在“换土修复农用地”案件中，密云法院改变以往直接判决侵权人给付赔偿金的惯常做法，在案件判决后，组织被告委托生态技术公司以“换土”方式，修复被融雪剂污染的农用地，不仅保障受损土地得到及时修复，还切实提高了污染责任人的环境保护意识。
其次，全链条打击环资刑事犯罪的力度更强。该院深化跨部门协作，构建了更加紧密的执法司法联动机制，确保对环资犯罪的打击无死角、全覆盖。例如，密云法院与公安、检察机关密切协作，严厉打击非法采挖、运输、销售、收购等行为，审结了北京市首例因非法“洗洞”而引发的污染环境案，充分发挥首案惩治与教育效应。
更为重要的是，环资案件在生态修复方面，取得了显著的效果。“我们对符合条件的案件均判决适用环境侵权惩罚性赔偿，通过矿坑回填、金钱赔偿等方式，2023年，密云法院审理的所有环境资源刑事案件，均实现了生态修复。”陈琼说。
值得注意的是，“四合一”模式在当前发挥拳头作用的同时，也逐渐显露出新的问题和挑战。推动环资案件“四合一”机制建设，并非一朝一夕之事，涉及审判资源配置、专业人才储备、审判理念更新、立审执协调等问题，在这方面，密云法院还处在摸着石头过河的阶段。
对此，陈琼也一针见血地道出了问题所在：
一是专业化审判人才不足。审判人员办理环资案件数量较少，审理新型、重大疑难复杂案件经验不足，尚未形成较为成熟、统一的类案裁判规则。践行恢复性司法理念的创新力度不够，有关预防救济、生态补偿、环境修复的改革探索较少，环资案件专业化审判能力有待进一步提高。
二是环境公益诉讼案件提起较少。“基于‘不告不理’的原则，对于未提起刑事附带民事公益诉讼的案件，法院无法同步追究生态修复责任。”陈琼说。据统计，过去五年，该院共审结环资犯罪案件36件，其中4起案件提起刑事附带民事公益诉讼，仅占全部环资刑事案件的11.1%。刑事附带民事公益诉讼提起率偏低，不利于生态修复工作的有效推进。
三是区域性司法协作不足。生态环境保护是一个综合性系统工程。在陈琼看来，目前实践中，相关部门参与环境治理的整体合力不够，联动开展工作的意识不强，在信息共享、事项会商、案件移送、调查执行等方面衔接不足，多元联防联治的生态环境治理大格局尚未形成。
针对上述问题，密云法院也在努力探索新的解决途径。“设立环境资源法庭，加强与上级法院、京津冀三地法院的沟通交流，深化院校合作，围绕水源保护立法、生态修复等亟待解决的问题，开展前瞻性研究，为环境资源审判提供理论支撑。开展岗位大比武、全员大练兵，坚持以赛促训、以能强审，努力建设环境资源审判人才高地。”陈琼对记者介绍。
陈琼认为，还要加大环境公益诉讼案件办理力度，提高公益诉讼案件提起率。在依法追究被告人刑事责任的同时，作出责令停产停业、禁止从业等行政处罚，追究赔偿损失、生态修复等民事责任，实现对环境资源犯罪刑事、民事、行政责任的一体追究。
“加强司法事务协作，同样不可忽视。”陈琼说，根据环资案件办理需要，充分利用各自资源和优势，相互配合，相互协助，完成跨区域代为送达、调查、执行、保全、采取民事强制措施及协助开庭、调解等审判工作。注重执行协作，在执行文书送达、被执行人查找、财产调查、现场执行、涉案财物处置、促进和解、委托执行等工作中，互相提供协助。
“坚持依法惩治环境违法犯罪与生态环境修复并重，加强行刑衔接，健全环境损害救济机制。”陈琼谈到，要丰富完善生态修复责任承担方式，探索推行环境修复令、补植令、放流令、劳务代偿令等举措，完善生态环境修复效果评估、环境修复资金管理等配套措施，努力实现惩罚犯罪与恢复生态的“双赢”。
可以预见的是，在不断完善审判模式的过程中，还将遭遇重重考验与难关，其复杂程度与当前所面临的挑战相比，有过之而无不及。陈琼提出，在北京生态环境持续向好的大环境下，涉水、大气、土壤等环境污染案件的数量较少，刑事案件亦是如此。无论是“三合一”审理模式还是“四合一”归口模式，都很难实现完全的归口审理。
“以我院为例，环境资源案件的执行，主要依靠环资审判恢复性司法理念在执行过程中的自觉应用落实，执行人员、执行机构并没有合并到环境资源法庭，这也是出于最大限度调度执行力量、保障执行效果的考量。”陈琼说。
除此之外，陈琼谈道，为了实现审判资源效应最大化，几乎每个环境资源法庭在专司环境资源案件审判之外，还承担辖区内大量传统民事案件的审理，加之环资案件范围确定尚存争议，环境资源案件归口审理未能得到完全落实，“四合一”归口模式亦存在团队组合随机、审执理念冲突等一系列现实问题。
为此，陈琼提议在合适的时机制定规范性文件，包括相关指导意见和办案规范等，以明晰环境资源案件在“四合一”模式下的案件范围、程序衔接等内容，确立证据的收集、采信、认证标准，规范案件的移送流程，并加强刑事、民事、行政、执行四种程序之间的衔接协调，统筹适用多种法律责任。“通过这些举措，推动环资案件‘四合一’归口模式朝着规范化、标准化的方向迈进，为生态文明建设提供更加坚实的法治保障。”陈琼说。