争议屋顶光伏“特许经营”招标：肥了谁？坑了谁？
作者 |韩成功
编辑| 杨亦王康鹏
在分布式光伏火热、屋顶资源争夺激烈之际，多个地方政府出面力推的“特许经营权”模式引发强烈关注。
8月11日，江苏省溧阳市发布招标公告，以“转让特许经营权”的形式，为溧阳市政府控制的屋顶光伏资源寻找合格开发者。资源总量约240.8万平方米，目标安装光伏总量348.10MW，特许经营权转让费18亿。
华夏能源网（公众号hxny3060）注意到，此前几个月，广东茂名、汕头、梅州、揭阳等地级市，广东梅州下辖五华、兴宁、梅县，广东河源下辖龙川、紫金，广东汕头潮南区、海口江东新区等县（区），以及广西柳州市，已陆续启动了政府可控的屋顶光伏特许经营权招标。
此外，广东省汕尾、赤坎、恩平、大埔几个县市，也正在筹划以光伏特许经营形式，盘活公共机构屋顶资源，开发屋顶光伏项目。
上述种种现象表明，屋顶光伏“特许经营权招标”模式正在成为潮流。这对于地方政府增加财政收入、盘活沉淀的屋顶资源有积极意义。但从企业角度看，参与的积极性并不大，招标价格过高、开发落地权益无保障等问题成为障碍，特许经营模式的大面积铺开充满难度。
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把竞争摆上桌面
从各县市的招标文件看，招标屋顶主要是当地政府可控可利用的存量屋顶资源，包括党政机关、学校、医院、国有企业、事业单位、农贸市场等相关单位的建筑物屋顶。
招标合作的方式是：当地政府将存量屋顶资源整体打包给中标企业，政府收取特许经营费，从几个亿到十多个亿不等；企业通过并网售电获得收入，在特许经营期满（经营年限一般为30年）后，将屋顶资源和屋顶光伏项目无偿、完好的一并移交给政府。
目前推出招标的项目，大多数还在前期阶段。政策推出较早的广西柳州市，据当地政府公布的信息，已经完成了对“市政府控制建筑屋顶资源（光伏项目）经营权”招标的第一阶段（下图所示）。
广东省佛山市新能源行业协会会长誉江华，一直在密切关注“整县推进”政策。他向华夏能源网（公众号hxny3060）介绍，此前屋顶光伏项目从未出现过整体打包公共建筑屋顶进行特许经营的模式，“这样的政策试验，可以说是被逼出来的。在‘整县推进’政策没有取得效果后，这些市县需要探索出一条新的道路，广东、江苏等市场经济活跃的地区走在了前面。”
2021年，国家能源局推出屋顶光伏“整县推进”政策。鼓励各地以县为单位整体“打包”大面积开发分布式光伏，政府可控的建筑屋顶是其中重要组成部分。
但“整县推进”的实际效果却与初衷相悖。
“光秃秃”的屋顶，突然成了可以谋利的资源，引来各方争抢。最积极的是地方政府，在土地财政难以为继后，屋顶成了新的财政增收点；其次是国有企业，凭借资源优势，独家垄断了很多县的资源，民营企业则被排除在外。最后的结果，是分布式光伏“整县推‘不’进”。
“一个县的屋顶资源，有很多企业盯着。给了这家，别家就会有意见。”誉江华表示，政府控制的屋顶资源也是如此，以往没有明确的市场规则，各路人等都来“公关”，很容易滋生腐败。“一些市县干脆定个新规则，搞特许经营，让各方去竞争吧，竞争不到的也就怨不得别人了，这比之前公平。”
从这个意义上看，特许经营模式确实是一种进步，有望成为规范光伏屋顶市场竞争的一种手段。由地方政府来制定规则，各参与方将竞争摆在桌面上，尽量避免了桌下面的权力寻租。
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“天价”转让费遭诟病
特许经营是屋顶光伏开发模式的一种创新，但不少业内人士并不看好，认为这种模式恐难以真正落地。
原因之一，是“天价”的特许经营费。
“这些项目商业价值太低，几乎看不到前景。”一位光伏企业从业者告诉华夏能源网（公众号hxny3060），政府招标文件中把特许经营费定太高，抬高了成本，也导致项目的投资回报周期过长。
目前公开招标的特许经营项目，转让费在几亿到十几亿元不等，换算成光伏电站的投资成本，相当于每瓦增加了2-4.5元。其中，江苏溧阳开出的特许经营权转让费高达18亿元，相当于让投资成本每瓦增加了5.17元。
市场上分布式光伏项目的平均初始投资成本，约在3-3.5元/瓦。“天价”特许经营费，导致企业投资成本翻上一倍还多。这也难怪光伏企业应者寥寥，实力强大的龙头企业不见有一家主动参与的。
成本增加，投资回报周期就会相应拉长。
根据公开资料，目前在广东的工商业厂房屋顶架设光伏板，所发电卖给业主的价格为0.7元/度左右；如果业主用不完，余电卖给电网的价格是0.4元/度。
以汕头市的招标信息为例，该市分布式光伏项目的总投资额为188545.27万元（包括特许经营费），该市公布的分布式光伏标准发电量为25779万kWh/年。
虽然无法获知业主的用电量，但我们按最理想的发电情况来测算——即屋顶光伏所发电量全部以0.7元/度卖给业主——不难算出，每年收入将有约18045.3万元。对照投资额，这需要10年才有望收回投资。但若以0.4元/度价格卖给电网来测算，一年的收入为10311.6万元，中标企业需要18年才能收回投资。
还有一点不能忽略的是，光伏电站正式运营前，往往有1-2年左右的建设期。这意味着中标企业收回投资的时间还得拉长。
按照当前市场的平均水平，开发运营工商业屋顶光伏，差不多的项目5-6年就可回本；户用屋顶光伏的投资回报期较长，但一般也在8年以内。相比之下，特许经营权招标的项目吸引力就小很多。
不仅仅是转让费超高，付款条件也很苛刻。华夏能源网（公众号hxny3060）注意到，在多数招标公告中，都要求中标企业在协议签订后一次性支付大部分或者全额的特许经营费。在江苏溧阳的招标公告中，就要求中标企业“在中标通知书发放后15个工作日内”支付特许经营权转让费，逾期未付款的取消中标资格。
地方政府急于将特许经营费拿到手，但后续如何约束政府行为，如何保障中标企业的利益，各地的公告中均未提及。如若地方政府“拿钱不办事”，中标企业恐怕也哭告无门了。
在一些地方的招标中，更是把账算的很细，尽最大可能从屋顶资源这块“肥肉”中“熬油”。例如，在汕头市的项目招标公告中就写明：项目公司应提供本项目的相关资料积极协助政府方争取国家、省、市的补助、补贴和财政拨款。本项目获得的补助、补贴和财政拨款，由政府和项目公司共享。
补贴政策本意是扶持光伏项目推进的，招标政府也要分一杯羹。在业内人士看来，既然是收取了高额转让费，招标政府还要拿补贴款就不太合理了。
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模式创新要怎么搞？
对特许经营权模式，中国新能源电力投融资联盟秘书长彭澎直言不讳地对华夏能源网（公众号hxny3060）表示：很难推进下去，“因为政府只是给了光伏企业开发权，每一个公共建筑都有所属机构，地方政府很难将各方协调到位。”
集中招标的屋顶资源，涉及到很多家单位，开发建设需要每一个屋顶单位的支持配合。但很明显各个单位不会很积极，转让费政府财政拿走了，跟这家单位没有关系，但建设的时候破坏了防水、破坏了景观，受损的是这家单位。
华夏能源网（公众号hxny3060）注意到，针对这个问题，在广东兴宁市的做法是专门成立领导小组，专注于“统筹推进全市公共机构屋顶光伏资源特许经营项目工作”。小组组长由市委常委、副市长刘东峰担任，小组成员中包含了13个市属行政机构的一把手，以及兴宁所辖全部3个街道办、17个乡镇的一把手。兴宁是为数不多让中标企业感觉有保障的，其他更多市县并没有明确的执行落地机制。
国家能源局数据显示，截至今年6月底，全国光伏累计并网容量47000.2万千瓦，其中分布式光伏19822.8万kW。据测算到2050年，分布式光伏装机将超过20亿kW，尚有9倍的增长空间。
分布式的大发展，需要将大量沉淀的公共屋顶资源激活起来，这离不开各地政府的积极参与。特许经营，虽然有所争议，但也算是一种有益尝试，根本上是在向“市场化”靠近了，至少要比之前企业想开发找不到人的状况有所进步。
公共建筑分布式开发，需要在特许经营基础上进一步完善，探索出行之有效的商业模式。
誉江华告诉华夏能源网（公众号hxny3060），在分布式光伏中，无论是哪种模式，都要注意三点：
一是平衡各方利益。无论是光伏企业、屋顶的业主、电网企业，都是分布式光伏发展中的重要参与方，哪一方消极对待，都会阻碍分布式光伏的发展。
二是深化“市场化”。市场化的竞争可以提高项目质量、降低成本。“分布式光伏的推进，地方政府需要考虑，如何细化规则，以便纳入更多企业，尤其是民营企业参与竞争。民营企业的市场化优势，可以为屋顶光伏带来更多可能性。”
三是要让商业模式服务于光伏发电本身。无论选择何种模式，都是为了让光伏发挥出自身的最大价值。拘泥于某种模式，很可能就会忽略了“双碳”目标的实现。
“特许经营模式存在争议，不是坏事。至少向其他探讨未来分布式光伏运营模式的省市，提供了一个良好的尝试样板。更多的探索与政策创新，还在后面。”誉江华说道。