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从千亿向万亿：全球气候治理中的资金问题
谢璨阳，董文娟，王灿
摘要
当前全球金融系统仍然未能有效驱动金融资源支持气候行动，具体表现为全球气候融资规模与《巴黎协定》下温升控制目标所对应的资金需求之间存在着数量级的资金缺口。多年来《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）下的资金谈判一直围绕发达国家对发展中国家的资助展开，然而在2022年《公约》第27次缔约方会议（COP27）上，除了在长期气候资金、新的集体量化目标、损失和损害资金3个“资助”议题下形成了单独决定之外，大会还开启了《巴黎协定》2.1(c)条的讨论窗口，呼应了全球金融系统改革。这标志着《公约》下气候资金的内涵拓展到了广义的气候资金和系统性解决方案，即如何在全球范围内调动更多的气候资金来响应贫穷国家和气候脆弱国家的急迫需求，以及《巴黎协定》温升控制目标所对应的广义资金需求。目前来看，这一转变既有可能模糊《公约》下资金谈判焦点和共同但有区别的责任原则，又使资金议题谈判的内容进一步泛化，超越《公约》的边界，与发展中国家债务减免、全球金融体系改革等议题紧密关联。针对正在发生的变革，我国应积极准备有关《巴黎协定》2.1(c)条相关内容的谈判，把握全球金融系统变革的重大机遇，积极参与新资金机制的讨论以及国际标准和规则制定。
在气候资金需求不断扩大的背景下，多年来《公约》下围绕发达国家对发展中国家资助设立的资金议题已经不能满足发展中国家气候资金需求。2022年召开的COP27大会上，气候脆弱国家对资金的急迫需求塑造了资金议题的范围、优先级和谈判结果，影响深远。尽管大会未能使发达国家向发展中国家提供新的气候适应和减缓资金，但是建立了“损失与损害基金”，延续了新的集体量化目标（NCQG）的谈判。更加值得关注的是，大会开启了向《巴黎协定》长期目标下资金需求转型（2.1（c）条）的讨论，使得《公约》下气候资金的内涵拓展到了广义的气候资金和系统性解决方案，即如何在全球范围内调动更多的气候资金来满足贫穷国家和气候脆弱国家的急迫资金需求，以及《巴黎协定》温升控制目标所对应的广义资金需求。目前来看，这一转变既有可能模糊《公约》下资金议题谈判焦点和共同但有区别的责任原则，又使资金议题谈判的内容进一步泛化，超越了《公约》的边界，有可能会实质上削弱发展中国家在《公约》气候资金议题下的话语权。
气候资金谈判的演进与气候投融资实践的发展紧密联动，不断塑造全球气候治理的资金机制。在《公约》出资义务的语境下，缔约方关注的议题和参与主体都较为有限。而随着《巴黎协定》的签署，全球气候资金的需求上升到每年万亿美元的水平。在此背景下，仅依靠各国公共部门和国际多边机构的有限资源不可能满足气候资金需求，气候资金的机制、议题和参与主体将不断拓展。
当前全球金融系统仍然未能有效驱动金融资源支持气候行动和可持续发展目标，各方强烈呼吁对全球金融系统进行改革。在此背景下，全球重要治理机制已经开始讨论发展中国家债务减免、国际金融机构改革、调动私营部门资金等问题，碳交易机制也有望成为气候资金的另一重要来源。尽管各议题下进展并不一致，然而这些讨论和改革正在推动全球气候治理下资金机制的转变。面对正在发生的变革，我国应做好准备，积极参与和引导《公约》内外治理进程。一是继续积极参与和引导《公约》下气候资金谈判。二是密切追踪气候治理的资金机制改革进展，积极参与相关讨论。三是把握全球金融系统改革所蕴藏的巨大机遇，发挥我国在绿色金融领域的优势，促进国内和国际气候投融资行动，参与和引导国际标准和规则制定。