危化品仓储经营与带储存设施经营监管研究
转自：中国应急管理
摘要
本文主要以危险化学品“仓储经营”与“带储存设施经营”的基本概念和立法背景，结合相关行政处罚案件，分析了两种经营方式的区别以及危险化学品仓储设施出租方和承租方的安全责任分担，提出了对危险化学品经营企业监督管理的思考，其目的在于加强危险化学品经营领域的合规管理，使其健康稳定发展。
在危险化学品安全监管领域，由于经营企业规模小、数量多、分布零散、人员构成复杂等特点，使得管理难度加大，往往成为安全生产的薄弱环节。为此，国务院于2002年1月29日颁布《危险化学品安全管理条例》（以下简称《条例》），设置了危险化学品经营许可，从源头把控，进一步规范危险化学品经营行为，强化行政监督管理的力度，降低安全风险。其中，“仓储经营”与“带储存设施经营”这两种经营方式是安全风险的主要来源之一，本文试就这两种经营方式的安全责任和法律责任进行简要分析。
一
危险化学品仓储经营概念及其纳入经营许可的背景
危险化学品仓储经营，是指利用危险化学品储存设施、场地，专门为其他单位提供危化品储存、周转业务，并收取仓储管理费的经营方式。简言之，物主危险化学品的储存管理工作交由他人负责实施，则实施管理方形成仓储经营行为。管理方自身未从事危险化学品的销售经营，但承担着大量危险化学品的安全管理工作，其中潜在的安全风险不容小觑。
由于原2002年版的《条例》第二十七条仅笼统地表述：“国家对危险化学品经营销售实行许可制度……”未明确对危险化学品仓储经营进行安全许可。因此，各级安全监管部门一直在努力探索提高危险化学品仓储经营安全管理水平的方法。为此，2011年修订版《条例》第三十三条第一款规定：国家对危险化学品经营（包括仓储经营，下同）实行许可制度。该规定填补了制度空白，强化了危险化学品仓储经营安全管理。同时，修订版《条例》第七十七条第三款也明确了具体惩处措施：违反本条例规定，未取得危险化学品经营许可证从事危险化学品经营的，由安全生产监督管理部门责令停止经营活动，没收违法经营的危险化学品以及违法所得，并处10万元以上20万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
二
带有储存设施经营与仓储经营方式的区别
带有储存设施经营方式是物主将危险化学品储存在自有管理权的储存设施中，自行保管和销售。根据现行的安全生产法律法规，危险化学品经营许可中的“带有储存设施”，是指按照《危险化学品重大危险源辨识》（GB18218—2018）确定，储存的危险化学品数量构成重大危险源的设施。因此，界定一家危险化学品经营企业的经营方式是否属于“带有储存设施经营”，关键在于其储存设施是否构成重大危险源。
为了较为深入地理解危险化学品“带有储存设施经营”与“仓储经营”的特征、区别及其法律责任，下面就两起行政处罚案件引起的争议进行分析研究。
案例一：Y市甲公司主要从事危险化学品经营，乙公司也是一家危险化学品经营单位。2022年11月，甲公司与乙公司签订了《储罐租赁合同》，将一只甲醇储罐供给乙公司存放甲醇。执法人员检查后认为，甲公司的行为构成了仓储经营行为，但该公司负责人认为其合同是租赁合同，不是仓储合同。
经调查发现：甲公司厂区设有地上立式储罐十余个，构成了四级重大危险源，企业获得了应急管理部门颁发的危险化学品经营许可证，经营方式为“带储存设施经营”，经营范围为甲醇等；乙公司也获得了应急管理部门颁发的危险化学品经营许可证，经营方式为“无储存经营”，经营范围为甲醇等。
执法人员认定甲公司行为属于仓储经营理由如下：
（1）《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第十四章《租赁合同》第七百零三条：租赁合同是出租人将租赁物交付承租人使用、收益，承租人支付租金的合同；第七百零八条：出租人应当按照约定将租赁物交付承租人；第七百一十四条：承租人应当妥善保管租赁物。而该案例中，两公司签订的《储罐租赁合同》第七条规定：由甲公司负责日常储罐的管理，与相关法条内涵不符。可见，两家公司的行为实质偏离了租赁行为要件，不属于出租。
（2）对照《民法典》第二十二章《仓储合同》相关条文，两家公司签订的《储罐租赁合同》内容符合其多项要件。一是该合同第二条规定：“甲公司保证已取得代存代储危险化学品的相关资质，并在有效期。”说明甲公司知晓其行为实质是代乙公司储存危险化学品的行为，符合《民法典》第九百零四条“仓储合同是保管人储存存货人交付的仓储物……”内涵。二是《储罐租赁合同》第七条规定：“甲公司负责日常储罐的管理，每天早上7∶30至晚5∶30，均有装卸车的人员在岗为乙公司提供装卸服务，按监管部门的要求保证储罐的正常运行，保证相关资质证书的有效性和合法性。”同样明确了甲公司承担储罐管理、保管和装卸货物的责任。三是该合同第六条规定：租赁期间，甲方应保证乙方所存放货物安全性及收发货物数量计量的准确性，月底定期双方财务对账，确认储罐内结存数。账面结存数与实际库存数差异较大，甲方应查明原因，作出处理。乙方存放货物的正常损耗由乙方自行承担。双方约定合理损耗按进罐数量千分之二计量，超过部分，由甲方按市场价乘以短缺数量向乙方承担赔偿责任。该规定与《民法典》第九百零七条“保管人应当按照约定对入库仓储物进行验收。保管人验收时发现入库仓储物与约定不符合的，应当及时通知存货人。保管人验收后，发生仓储物的品种、数量、质量不符合约定的，保管人应当承担赔偿责任”的精神一致。
根据《民法典》的相关规定，执法人员认为双方订立的合同名为租赁，实为仓储服务，构成仓储经营行为。该经营方式未在该企业危险化学品经营许可的范围内，遂根据相关法律条款对企业进行立案处罚。
案例二：K市L公司将其仓库出租给Q公司等5家公司存放若干危险化学品（L公司的人员均知晓租户租赁仓库用于储存危险化学品，还时不时到现场进行检查）。K市应急管理局认定L公司未取得危险化学品仓储经营许可，从事危险化学品仓储经营行为，并给予行政处罚。该案件历经一审、二审，最终二审法院支持了应急管理部门的处罚决定。
L公司认为：该公司并非本案所涉危险化学品的实际经营者与仓储者，其只是作为出租方。应急管理部门将原告作为涉案危险化学品的实际经营、仓储者予以处罚，没有任何事实依据，显属不当。
K市应急管理局认为：L公司虽然在与Q公司等5家单位签署的《租房协议》中约定承租方应合法经营，但Q公司等5家承租单位确实存在租赁L公司场所储存危险化学品事实。L公司知道且承租单位在其租赁的场所存放危险化学品而未予以制止，被告对L公司未取得危险化学品经营许可从事危险化学品经营（仓储经营）的违法事实认定准确无误，证据确实充分。
该案中，一审法院认为：原告L公司将厂房及仓库分别出租，五家公司在承租后用于堆放物料，其中部分为危险化学品。该危险化学品的储存行为是五家公司在承租场地之后各自的储存行为，与L公司无关；L公司出租场地仅仅是一般的租赁行为，并没有危险化学品仓储的行为，因此K市应急管理局的行政处罚主要证据不足，应予撤销。
二审法院认为：L公司的安全生产人员在出租期间对涉案厂房、仓库进行安全检查时，实际知晓Q公司等五家公司利用涉案厂房、仓库用于危险化学品物料的暂存和周转，且有部分危险化学品物料更是直接从L公司拿货后堆放在涉案仓库内。因此，L公司辩称其仅是一般的出租行为，并非危险化学品仓储经营行为的观点缺乏依据。而原审法院认为K市应急管理局所作行政处罚主要证据不足，并据此判决撤销被诉行政处罚决定及行政复议决定，系适用法律错误。最终，二审法院维持了K市应急管理局的处罚决定。
笔者研读了两份判决书后认为：L公司出租仓库后，并不从事对承租户所储存危险化学品的保管，其行为更符合仓库租赁经营的特征，K市应急管理局和二审法院对仓储经营的理解上使用了更广义的尺度，二审法院认可L公司为出租仓库的行为性质，但该院将仓库租赁经营也作为仓储经营方式的一种，没有吸纳《民法典》对仓储合同和租赁合同的不同定义，而是将仓库租赁经营也作为仓储经营方式的一种。
该案中，L公司出租仓库给其他公司用于储存危险化学品的行为，字面上看，符合《危险化学品安全管理条例释义》“利用本公司危险化学品储存设施、场地，专门为其他单位提供危化品储存、周转业务并收取费用”的表述。但此种认定，如果对照《民法典》的相关规定看，还是容易引发争议，具有一定的法律风险。对L公司的行为，笔者认为适用《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第四十九条和第一百零三条处理更为恰当。
三
危险化学品仓储设施出租方和承租方的安全责任分担
“法无禁止即可为”，当前的法律法规并没有禁止危险化学品仓库的出租行为，但前提是要具备安全生产条件和资质。这里的安全生产条件指的是软硬件设施，资质即危险化学品仓储经营许可。
《安全生产法》第四十九条规定：生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。
由此可见，危险化学品仓储出租方的安全责任在于：一是要审查承租单位依法应具备的相应资质和安全生产条件，同时自身也要具备仓储经营资质和相应安全生产条件；二是在合同或安全管理协议中约定各自的安全生产管理职责；三是要落实对承租单位负有的统一协调、管理的职责，定期进行安全检查，协调解决承租方的安全生产问题。
承租方的安全责任在于：一是要保证自身具备资质，比如租赁该仓库用于从事危险化学品经营的要具备经营许可证等；二是要接受出租方的统一协调管理；三是要对照国家的法律法规，遵纪守法开展生产经营活动。
《安全生产法》第一百零三条对出租方、承租方相应的法律责任也作出规定：生产经营单位将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人的，责令限期改正，没收违法所得；违法所得十万元以上的，并处违法所得二倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足十万元的，单处或者并处十万元以上二十万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款；导致发生生产安全事故给他人造成损害的，与承包方、承租方承担连带赔偿责任。生产经营单位未与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议或者未在承包合同、租赁合同中明确各自的安全生产管理职责，或者未对承包单位、承租单位的安全生产统一协调、管理的，责令限期改正，处五万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿。
前文所述的K市L公司案例中的五个承租方均未取得危险化学品带储存经营许可而存在储存行为（已另案处理），L公司存在将仓库出租给不具备安全生产条件或者相应资质单位的违法行为，如果用《安全生产法》第一百零三条进行处理，执法者的风险更小一些。
四
对危险化学品经营企业监督管理的思考
带有储存设施经营的概念应该进一步明确。《危险化学品经营许可证管理办法》第三十七条第二款规定：本办法所称储存设施，是指按照《危险化学品重大危险源辨识》（GB18218）确定，储存的危险化学品数量构成重大危险源的设施。《国家安全监管总局办公厅关于危险化学品经营许可有关事项的通知》（安监总厅管三函〔2012〕179号）第五条规定：危险化学品的经营方式，包括专门从事危险化学品仓储经营、带有储存设施经营危险化学品、不带有储存设施经营危险化学品等三种形式。这样，带有不构成重大危险源的储存设施的危险化学品经营企业在现行法律框架中应当界定为“不带有储存设施经营危险化学品”的经营企业。这样的概念突破了常理，不易被大众理解，给监管部门的许可工作也带来了很多不便。如加油站和工业气体充装企业，通常都有储罐，储存的危险化学品也达不到重大危险源，也只能理解成不带有储存设施经营。基层现行的解决方式是直接在加油站的经营方式注明“加油站经营”，在存在不构成重大危险源的储存设施的经营单位的经营方式注明“其他经营”。这样的做法不治本，容易产生法律争端。要从根本上解决问题，还得修改《危险化学品经营许可证管理办法》。
笔者认为：应将危险化学品“带有储存设施经营”方式合理地区分为“带有储存设施且不构成重大危险源经营”“带有储存设施经营且构成重大危险源经营”两种情况，从而解决在经营许可过程中容易产生的一些误解。如果可行，甚至可以将经营方式重新作更详细的区分，如可以区分为：无储存经营、有储存经营（不构成重大危险源）、有储存经营（构成重大危险源）、租赁储存经营、加油站经营、分装充装经营、仓储经营、危化品商店等经营方式。
对仓储经营服务要宽严相济实施监管。随着社会的发展，很多没有设立专门的危险化学品储存设施的企业有了储存危险化学品的需求，如果随便找个地方储存危险化学品，容易造成较大的安全风险，导致事故发生。如果由符合安全条件的带有储存设施企业来保管危险化学品，能起到降低安全风险的作用。只要双方切实履行安全责任，这应当是一种值得提倡和鼓励的做法。但危险化学品经营许可是对经营行为的许可，未经许可，不可擅自开展服务。同时，获取“带储存设施经营”许可的企业为其他企业提供仓储服务的生产经营行为，看似其设备设施具备了一定的安全生产条件，但客观上仍比自身从事危险化学品经营的风险为高，要严格实施监管。自身经营危险化学品，则对其储存的危险化学品的合法合规性、生产厂家、上游供应商、下游客户等相关情况较为全面掌握，有助于企业的安全风险把控；而为其他单位提供危化品仓储服务，其业务重点聚焦在物品保管上，对物品本身的合法性、安全性关注较少，显然风险更大。
要加大普法力度，消除企业因法律知识不足造成的违法行为。部分企业主对仓储经营的概念认知不足，触犯相关的法律法规后容易觉得自己无辜。监管部门可以利用微信公众号、网站、宣传海报等多种方式，对发现的违法案例广而告之，提升全社会对危险化学品相关法律的认知水平。危险化学品经营者从事的是高危生产经营活动，对负责人的业务素质要求高于普通企业，负责人也必须加强对相关法律的学习，知法懂法才能做到守法合法。