城市基层治理困境与建议①｜社区管理需要“第四驾马车”吗？
2月底，上海出现了新一轮的新冠疫情。在这次疫情中，许多小区涌现出了得力的社区志愿者，团长，他们成为“三驾马车”之外的社区新生力量。在疫情结束后，社区志愿者、团长这些社区新生力量能否成为基层常态化治理中的“第四驾马车”？
4月24日，澎湃研究所邀请了五位来自政治学、社会学、经济学领域的学者，就上述问题进行了探讨。他们是：华南理工大学公共管理学院文宏教授、华东理工大学社会工作系侯利文副教授、华东师范大学城市发展研究院的易臻真副教授、上海交通大学中国城市治理研究院杨帆副教授和复旦大学经济学院李志青副教授。
以下为分享实录。
李志青：此次疫情，让我看到了“第四驾马车”就是居民的自救力。在疫情面前，很多居民潜在的善力、善心，自救的能力被激发出来。这个真的是很厉害。
我自己就是这样，以前我们对小区的运行情况不是很了解，也没有做很多的志愿者工作，在危机面前，我当时就想如果再不开展自救，最后遭殃的还是我们自己。所以很快小区就自发组建了一支防疫工作队伍，设有志愿者管理、团购管理、垃圾管理、信息财务管理和居家健康管理等小组。
我们小区不大，一共200户左右，4月10日小区举办历史上第一个业主大会，平均一户一个代表参加了业主大会。我们用业主大会的方式来公布小区最近的防控措施和疫情进展，和大家一起交流小区目前最大的困难和挑战。这个方式非常有效。截至目前，我们一共开了两次，很多居民都是从头听到尾。同时，工作小组每天制作信息简报，就由我自己来负责，到今天（4月24日）是15期了。对我来说，尽管简报整理工作很辛苦，但每天的简报都有不少居民在群里“点赞”，感觉付出的辛苦还是值得的。
那么，怎么从经济学、社会学角度来看“第四驾马车”？亚当·斯密很早就讲过了个人理性和集体理性之间的统一关系。从经济学角度来讲，“第四驾马车”的最大的动力是什么？首要的动力就是在疫情危机下居民积极自救，将自己的小环境和小区的大环境最大程度上实现一体化。其次，居民的自救和居委、物业和业委会的“三驾马车”有所不同，居委有职责，物业有盈利，业委会也是有法定职责。从居民这个层面来讲，怎么来看它产生的外部溢价？诺贝尔经济学奖得主诺德豪斯教授（WilliamNordhaus）最新的著作中提出“无悔原则”，他说按照传统的经济学原理，基于理性角度个体不会去做“正外部性”的事情，因为个体收益小于社会的整个收益，也就是说成本和收益不对称。但如果退一步，个体多承担一点成本，可以让社会得到更大的收益，诺德豪斯教授认为这个时候企业也好，个人也好，是值得这么做的。我认为“无悔原则”可以适用来解释居民这一“第四驾马车”的自发形成机制，实际上，在危机时刻，正是因为居民意识到个人的“多一点付出”会带来较大的集体收益，所以才促成了“第四驾马车”的最后成型。
我觉得在“三驾马车”之外的“第四驾马车”——居民是很重要的。但这个“第四驾马车”能不能一直维持下去？我个人认为很难。现在他们能加入是因为有足够的内外收益，从个人、家庭、孩子角度来讲是有足够的动力。如果回到平时，这个动力将会消失，很难指望在未来，疫情过后，这个“第四驾马车”能长期坚持下去。虽然也有居民说目前的居民合作机制很好，以后是不是可以这么做，甚至策划做一个微信公众号来发布一些小区信息，这显然有理想主义的成分，我也是赞同的，但是感觉不是特别乐观，因为如果小区的运作要长期依赖“第四驾马车”的话，就明显违反了经济学的基本规律。
侯利文：我在长三角、中部地区都有做过基层治理的调研，从我调研的感受来讲，我的基本判断是上海的基层治理能力不比其他地方差。在这次疫情中，我们看到一个现象，有的社区做得很好，有的社区做得不尽如人意。像李志青老师所在的社区是好的，浦东的海棠名苑小区也是好的。好和不好差在什么地方？我觉得社区已有的治理基础，或者说社区治理的民情基础差别非常大。比如说社区里面已有的党组织，居民自组织，社区社会组织，和楼组长这样一个管理的网络在常态化运营当中是不是有效搭建，并且运转良好。另外一个就是社区民情网络包括对社区的归属感、认同感，邻里之间的关系状态等，社区是“我们的社区”，不仅仅是一个睡觉的地方。社区认同、邻里关系，社区社会资本等这些加在一起就构成了我称之为社区治理民情基础中一个很重要的内容。如果一个社区在面对疫情过程当中表现稍好，这与它在常态化管理中的民情基础有很大关系。不能因为疫情带来的负面影响而否定了前面做的事情，这个不太客观。第二，未来，我觉得我们社区不是居委会的社区，而是大家的社区，我们在倡导一个理念就是“社区不是为居民服务，而是和居民一起开展服务，这是我们的社区”。从这个意义上来讲，我认为社区治理、社区发展非常重要的一个方向和关键点就是居民自治，即如何通过一系列的公共议题把居民骨干、楼组长、沉浸在社区里面的党员志愿者以及资源等组织起来形成一个非常重要的治理共同体。
疫情冲击有很多，但是我看到了至少有两个契机是非常重要的，第一个我发现在疫情冲击下，上海的邻里关系，比以前要强了很多，原来没有接触到社区，现在有接触了，知道居委会是干什么的，对社区的参与感就很深，这个构成了我们未来社区发展、社区转型一个非常重要的民心基础，就是大家认可你，知道你，认为社区不是居委会的社区，是居民的社区，这个是非常好的。积累了非常好的社区资本，为未来的社区工作者理念、方法的转型提供一个很重要的契机。
我们以前让居委培训，让他们转变理念，他们转变不过来，他们觉得完成政府指派的事情就可以了，现在发现居民自治、民主协商的重要性，把更多的有生力量组织、动员起来，参与到社区公共议题的解决当中，我觉得未来是一个非常好的契机，能够成为社区工作者队伍当中一批人的共识。有了这个共识以后，我们下一步将相对专业的方法和居委会的传统工作方法结合，提高他们的治理能力和治理水平。
文宏：在突发疫情过程当中，基层有很多治理的决策困境，很多事情并不是基层想做就能做成的。比如对疫情的性质判断，如何在疫情初期，做危机严重程度的性质判断，在科学信息不明确的情况下，如何去做好相应的性质判定。第二是这种应对结果不确定与资源的投入高之间的矛盾突出；第三是应对策略针对性与决策权限有限性之间的矛盾，很多事情并不是基层能够有权限去完成；第四是应急决策的主动性要求和事后问责的严厉性难以匹配。发生突发公共卫生事件，这种事件概率比较低，变化比较快，没有以往可供参考的经验，但客观存在巨大的破坏力，在这种情况下，如何做好决策应对，对基层而言，是一个非常大的挑战。
如何应对挑战，是否需要新的治理力量？常态情境下，通常是党的领导，政府负责，社会协同，公众参与，这是形成社会共同体的重要主体。然而在危机状态下，如何能够在常态情境之外，增加新的治理力量，是一个可以探讨的话题。深入危机的社会民众如何做到自我应对危机的调适，强化基层治理力量。当很多主体运作失效的时候，公众的自我管理是一个很好的选择，不仅不是不得已的被动选择，而是主动而为的策略选择，反映了社会的韧性程度，可以做进一步的理论探讨。
在危机处置过程中，有很多企业参与社会治理的成功案例，通过政府搭建平台，组织一定的建构力量，采取技术赋能、市场赋能、公益赋能来履行社会责任，让企业在社区治理扮演更重要的角色。举个例子，在广州市三元里街道有个封控区，这个社区封控的小区里面，并没有超市，在封控的当天，街道就紧急协调大型商业超市，在小区的公共区域临时搭建了流动超市，用市场机制的方式，解决大部分居民的普遍需求。同时，也利用大数据的方式，摸清封控区的特殊人群需求，如有多少独居老人，有多少孕期人士，有多少慢性病患者等，用技术赋能、数据赋能的方式，提前做好资源匹配，并借用市场机制和社会公益的力量，共同来解决。
另外如何在治理过程中用好社区能人？社区当中有没有更多的新生力量？这些是可以探讨的一个问题。我们看到了很多社区治理好的样本，或者说是好的案例，通常来讲，都有能人的作用。有这个能人都可以做成，没有这个能人就做不成事情，这个能人就是关键因素，我们如何用机制来解决好能人参与社会治理的问题，这个是要研究的。
易臻真：在常态化工作中，上海有很多社会组织已经参与到基层治理的工作中了。但从经费来源来看，他们主动或者被动地成为所谓小政府的一部分，其来源相对单一，主要来自政府采购。
这些社会组织也好，包括前面各位老师提到的有能力的居民也好，在一定程度上可以形成补位，我们所谓的三方不足或缺失的时候，他们如何能够快速及时有效的补位？这个是我们要思考的。
近年来社科类研究中关注“风险社会”，未来的突发事件可能会越来越多，面对这些突发事件的时候，尤其是在人口密度高和人口规模大的城市中，如何有效挖掘和动员社区里有能力的居民，让他们更多更好地参与到社区发展中。而且更关键的是建立起日常的维系机制，即在常态化工作中，基层工作人员要对辖区资源非常了解和掌握，同时注重调动“能人”们参与社区治理工作的积极性和主动性。
3月底我就开始参与到小区的志愿者工作，我才发现居委会对于小区的底数并不清楚，有多少户，有多少人，人员结构情况等并不明晰。后续要配药了，小区居民中是否有医生资源，居委会也并不知情，需要各个楼栋来打听。我问过朋友同事，这可能是目前的通病，居委对管辖范围内的资源并不了解，或者说至少日常对人员信息的维护工作是不足的。
社会工作专业有个理念叫“助人自助”，我觉得特别好。我们的基层治理是不是也是一个助人自助的过程。李老师前面提及了“无悔原则”，在社会学集体行动的研究中，我们常常谈及“搭便车”，但在基层治理过程中，在助人自助的过程中，不管居民是不是“搭便车”，只要上车了就是一个好的信号和前进方向。
杨帆：我们刚刚讲了一个话题就是“三驾马车”以外，居民作为第四方力量的参与，未来，我们的社区是不是能建立一支相对稳定的应急的居民队伍。
文宏老师前面提到，我们应对的策略针对性和决策权利的有限性难以匹配，这一句话在我的访谈当中有很多的案例来印证。很多时候，居委会或者说志愿者没有权力做一些决策或者解释，因此居民对你就很难产生大的信任。这样一个困境怎么突破？我觉得是需要我们在后面做进一步的梳理。比如说我们基层和疾控达到一个什么样的临界点的时候，疾控部分的职能、权限可以下放给居委？或者说在什么样的情况下可以予以什么样的联动。
上海基层在治理方面长期以来存在的一个问题，就是喜欢搞“模式”，我做养老服务研究，发现每一街镇都宣称要打造自己特有的养老服务模式，社会救助工作亦是如此。这种模式化的包装往往耗费较大行政成本却难以触及基层治理痛点，存在表面求异、内里趋同、为做而做的形式主义倾向。还有一个是跨层级沟通和权限分配的问题，在面临巨量而紧迫的危机管理任务时，怎样下放权限以及下放哪些权限，从而让基层更加“便宜行事”，是解决目前治理堵点的关键举措。
（以上内容由澎湃新闻编辑吴英燕采访整理，华东师范大学城市发展研究院吴林芳老师对本文亦有贡献）