以案释法 | 涉及“双减”政策的市场监管问题如何处理？
近期，一些地方出现校外培训机构违反国家“双减”政策和疫情防控规定违规培训的乱象，市场监管部门须查处哪些违法行为成为基层执法人员关注焦点。笔者以一起疫情防控期间校外培训违法案件为例，分析校外培训违法行为性质、吊销营业执照情形等，为基层执法同行提供参考。
案情回顾
今年4月，某地新冠肺炎疫情防控应急指挥部发出通告，新冠肺炎无症状感染者李某违规开展学科类教育培训。经当地市场监管部门核查，李某所属的公司为涉案当事人×智思课外培训中心有限公司。当事人成立于2020年8月24日，原经营范围为：小初语文、数学、英语（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）等。2021年12月24日，按照国家“双减”政策和市场监管总局文件要求，当事人经营范围依法变更为：一般项目，包括文化用品设备出租、电子产品销售、组织文化艺术交流活动（除许可业务外，可自主依法经营法律法规非禁止或限制的项目）等。同年12月27日，当事人被当地某区教育局公告注销其学科类校外培训机构办学许可证。
今年3月31日，当事人兼职老师李某在其经营场所给学生开展“一对一”高中生物学科培训。后经流行病学调查、采样检测，认定李某为新冠肺炎无症状感染者。当地新冠肺炎疫情防控应急指挥部要求市场监管部门对当事人“超范围经营”组织查处，纪委对市场监管部门相关人员实施诫勉谈话和问责。
案情分析中，本案当事人的行为是属于“无证经营行为”还是“擅自变更登记事项行为”，成为各方争议焦点。
争议焦点及思考
一是本案违法性质是“无证经营行为”，还是“擅自变更登记事项行为”？
2021年7月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，各地不再审批新的面向义务教育阶段学生的学科类校外培训机构，现有学科类培训机构统一登记为非营利性机构。截至2021年底，原经营范围带有“学科类校外培训”的企业，全部注销或变更经营范围。学科类校外培训必须先经教育部门审批、取得办学许可证后，再经民政部门登记、取得民办非企业单位登记证书，才能开展培训。
当年9月3日，教育部办公厅印发《关于坚决查处变相违规开展学科类校外培训问题的通知》，要求各级教育行政部门对违反培训主体相关规定，证照不全的机构或个人，以咨询、文化传播、“家政服务”“住家教师”“众筹私教”等名义违规开展学科类培训行为严肃查处。对于证照不全的机构和个人，依据《无证无照经营查处办法》的规定予以查处。《无证无照经营查处办法》第五条规定，经营者未依法取得许可从事经营活动的，由法律、法规、国务院决定规定的部门予以查处。第十二条规定，从事无证经营的，由查处部门依照相关法律、法规的规定予以处罚。
从表面看，当事人持有营业执照，没有取得学科类办学许可证，符合《无证无照经营查处办法》规制的情形。实质上，当事人的学科类培训行为按照国家“双减”政策已不再属于营业执照的“经营范围”，属于民办非企业的非营利性活动，而《无证无照经营查处办法》调整规范的是“经营”行为，是否适用此规定有待商榷。
不过，《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》《国务院关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》均明确了“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则。不论是在国家“双减”政策出台前或出台后，学科类教育培训的审批、主管部门均为教育部门，其承担着事前审批、事中事后监管的法定职责，应当适用民办教育促进法予以监管。根据民办教育促进法第十九条、第六十四条规定，违反国家有关规定擅自举办民办学校的，由所在地县级以上地方人民政府教育行政部门或者人力资源社会保障行政部门会同同级公安、民政或者市场监督管理等有关部门处罚；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
据此，违反国家规定擅自举办学科类校外培训的，应由所在地县级（或以上）教育行政部门依法查处。
同时，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》出台后，“学科类培训”项目就不再属于营业执照的经营范围，更不是经营范围中的一般经营项目或许可经营项目。如果打算从事学科类培训，应当先取得教育部门的办学许可证，再取得民政部门民办非企业单位登记证书。即使企业向市场监管部门提出申请，也不可能为其办理带有“学科类培训”经营范围的设立登记或增加“学科类培训”经营范围的变更登记。
因此，市场监管部门不能以“擅自变更登记事项行为”为由，对当事人“责令限期登记”“责令改正”、罚款乃至吊销营业执照。
二是市场监管部门能否查处当事人“违反疫情防控决定、命令行为”？
2020年，全国人大常委会法工委相关解答明确，根据我国传染病防治法、突发事件应对法、治安管理处罚法等法律法规，单位或者个人不服从所在地政府及其有关部门发布的决定、命令或者不配合其依法采取的措施，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法处罚。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部印发《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》明确，实施妨害疫情防控的违法行为不构成犯罪的，由公安机关根据治安管理处罚法相关规定予以治安管理处罚，或者由有关部门予以其他行政处罚。
2022年4月11日，本案当事人所在市人民法院、人民检察院、公安分局、司法局发布《关于依法处理疫情防控期间违法犯罪行为的通告》，明确未经审批擅自举办或者虽经审批但未落实疫情防控措施举办各类展览展销、各类培训等聚集活动的，根据治安管理处罚法第五十条处理。引起新型冠状病毒传播或者有传播严重危险，涉嫌妨害传染病防治罪的，根据《中华人民共和国刑法》第三百三十条的规定依法追究刑事责任。
当然，“违反疫情防控决定、命令行为”的前提是必须有“决定”或“命令”。本案当事人所在市新冠肺炎疫情防控应急指挥部2022年3月14日发布《关于进一步加强疫情防控工作的通告》，规定“全市暂停举办各类大型会议和线下培训等活动”。随后，该市“双减”办公室3月19日发布《关于暂停全市校外培训机构线下培训的通知》，要求各培训机构“严格执行疫情防控举措，对各类线下培训活动务必做到令行禁止，全力配合疫情防控”，市、县两级“双减”办公室“组织教育、文旅、科技、体育等各行业主管部门成立联合执法组开展联合执法，对拒不执行疫情防控措施的，发现一起，查处一起。涉嫌违法犯罪的，移交公安机关处理”。
可见，对于“违反疫情防控决定、命令行为”，应由公安机关根据治安管理处罚法或《中华人民共和国刑法》的规定进行处理。市场监管部门在日常监管中发现企业和个体工商户违反疫情防控要求的，应当及时移交公安机关。
三是市场监管部门能否“吊销营业执照”？
现行法律法规明确关于吊销营业执照的情形有三类。第一类主要体现在市场主体登记类法律法规中，市场监管部门在市场主体登记管理中发现违法行为，依法吊销营业执照。如公司法和《市场主体登记管理条例》中规定的情形：实行注册资本实缴登记制的市场主体虚报注册资本取得市场主体登记、提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得市场主体登记、市场主体未依法办理变更登记、市场主体伪造涂改出租出借转让营业执照、承担资产评估验资或者验证的机构提供虚假材料或提供有重大遗漏的报告、公司成立后无正当理由超过六个月未开业或者开业后自行停业连续六个月以上，情节严重的，可以由登记机关吊销营业执照。上述所称“市场主体”，是指《市场主体登记管理条例》第二条明确界定的各类市场主体；所称“公司”，是指公司法第二条明确界定的有限责任公司和股份有限公司。
第二类是在其他法律法规中只规定处罚违法行为，未明确吊销营业执照。市场监管部门可以根据相关部门已经查明的违法事实和证据，依据公司法第二百一十三条“利用公司名义从事危害国家安全、社会公共利益的严重违法行为的，吊销营业执照”的规定，实施吊销营业执照。如传染病防治法第四十二条规定，传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府必要时可以采取停工、停业、停课，封闭可能造成传染病扩散的场所等紧急措施。
第三类是在其他法律法规中同时规定处罚违法行为、吊销营业执照。在相关法律法规中，一般表述为“由市场监督管理部门吊销营业执照”“吊销营业执照”或“吊销有关证照”。市场监管部门可以依据上述规定作出“吊销营业执照”行政处罚。如产品质量法第四十九条规定，生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品的，情节严重的，吊销营业执照。
据此，市场监管部门可以认定本案当事人违反了传染病防治法第四十二条关于传染病暴发、流行时停课的规定，依据公司法第二百一十三条对当事人作出吊销营业执照的行政处罚。
安徽省阜阳市市场监管局李永亮
执行编辑：邱经炜